香港旅游立法对澳门旅游业的启示

1.健全澳门旅游立法体系势在必行

如前所述，旅游立法工作在旅游事业发展中起着十分重要的作用，这表现在诸多方面。无论是属于大陆法系的日本，还是属于普通法系的美国，在不同的发展阶段都很重视旅游法律、法规的制定和贯彻实施，并且形成了各具本国特色的旅游立法体系。就香港地区而论，经过长期的实践和积累，旅游立法也形成了一个多层次、形式多样化、行之有效的旅游法律体系，这是一笔促进旅游发展宝贵的制度经验和社会财富。

也许有人认为，澳门回归祖国以来，在澳门基本法的框架下，运用各种法律形式，对澳门博彩业发展实行依法管治，并取得较好的成效，现在不必再去另搞一套旅游立法体系。笔者认为，这是一种保守的、不切实际的想法。

诚然，澳门特区对博彩业的管治有一套较为完整的法律体系。包括四个层次：

一是基本法第118条的规定，为澳门博彩业发展提供了宪制性的法律保障；

二是现行法律对澳门博彩业及其娱乐场（赌场）进行规制（这些法律主要有《娱乐场幸运博彩经营法律制度》（最主要的博彩法律）和《不法赌博》《娱乐场博彩和投注信贷法律制度》《预防及遏制清洗黑钱及犯罪》及《预防及遏制恐怖主义犯罪》四个单项法律）；

三是行政法规（约有近30件）在博彩业依法管制中发挥积极的作用；

四是批给合同（主要是特区政府分别与澳博、永利、银河3家股份公司签署的合同）在博彩业依法管制中发挥特殊作用。

但是随着澳门经济发展的转型升级，即由博彩业为主逐步转为经济适度多元化，以旅游业为重点的非博彩元素日益增多的方向发展，现行的博彩业法律、法规的作用将逐渐丢失其功能，代之而起的将是一套崭新的旅游业立法体系。因为博彩业和旅游业虽然有一些联系，但两者是本质上有区别的两个行业，其发展宗旨、服务对象、场所设施、经营模式、运作方法等方面都不相同，所以特区政府和各界人士要把握这个发展趋势，抓住机遇，顺势而为，适时把旅游立法提到议事日程上来，下大力气，把旅游立法抓准、抓实、抓到底。

那么，如何开展澳门旅游立法工作呢？笔者建议可分三步进行。

第一步：在短期编制旅游立法目标。即由旅游总体规划编制者邀请法律界和旅游界人士参加，在调查研究基础上，提出具有澳门特色的旅游立法初步框架（包括立法指导思想、基本原则、具体目标、立法目录等）并纳入规划中，尽快制订并公布《澳门旅游业发展总体规划》。

第二步：在中期要根据旅游立法目标，按急用先立原则，逐步制定若干单项（行）法律、法规。例如：（1）酒店（饭店）和民宅改建的旅馆管理方面的法规；（2）旅行社和旅行团及导游管理方面的法规；（3）在原有《旅游税章程》基础上，制定旅游税收及购物退税管理方面的法规；（4）旅游资源包括路环及新填海五块地皮开发和管理方面的法规；（5）旅游交通工具（包括巴士、的士、船只、飞机等）管理方面的法规。

第三步：从长期来看，要认真总结短中期旅游立法的经验教训，制定或编制一部综合性的、符合新形势下旅游业发展需要的《澳门旅游法典》。

2.合理设置旅游机构和职能划分

众所周知，香港政府在经济发展中始终秉承积极不干预政策，强调维持自由市场运作机制，只有在市场失控的情况下，才采取必要的政府干预。政府在经济社会发展中扮演着“市场监护人”的角色，只有出现重大危机或突发事件，政府才进行谨慎干预，这就为最大限度发挥市场机制作用留出了足够的空间。香港旅游业的稳步发展实际上也坚持了这个行之有效的准则。

从上述有关介绍可以看出，目前香港旅游的三个机构架构及其相应的职能，是按照香港市场经济和旅游业发展的需要，经过数次变革而最终形成确立的。其特点是主张三个机构相对独立运作，又强调相互配合推进。旅游机构运转围绕公正、独立、透明、专业展开，较有公信力。

香港旅游事务署作为政府部门，其主要职能是规划旅游业整体发展方向，实施重大项目和协调部门及行业共同推进旅游业发展。香港旅游发展局作为政府出资的法定机构，其主要任务是采取国际化，产业化的运作方式在全世界推广香港。香港旅游业议会作为行业自律组织，其主要任务是对旅行社业进行日常规管。可见，一方面，三个旅游机构分工明确，在各自职能领域相对独立地开展工作。另一方面，三个旅游机构高层人员相互交叉任职，例如，旅游发展局副主席一职由旅游事务署的旅游事务专员担任，旅游业议会主席也是旅游发展局的成员之一。这种业内机构人事安排有几个明显优点：一是便于业内人士的畅通信息交流；二是保证决策之前业内各方达成一致，兼顾各方工作，保障工作效率；三是便于形成工作合力，资源配置更为全面科学。

澳门旅游业是“澳门主要经济支柱之一。由旅游业、酒店业、餐饮业、博彩业、娱乐业和会展业等行业组成。……长期以来澳门旅游业及其他相关行业在博彩业的带领下，获得良好发展，在澳门经济中占有举足轻重的地位。澳门回归后，澳门特别行政区政府从澳门的实际情况出发，提出以博彩旅游业为龙头，以服务业为主体，其他行业协调发展的经济政策，明确了旅游业的领导地位”^[5]。(www.xing528.com)

为了适应澳门未来博彩业改革和发展的需要，特区政府成立了三个主管机构：一是博彩委员会，作为博彩领域内制定相关政策的最高权限组织。二是博彩监察协调局，该局是向行政长官提供辅助及协助的局级组织，其职能是发挥博彩监察与协调的作用。三是竞投委员会，其职能是在整个竞投工作中发挥积极作用。

至于推动旅游业发展也有两个特区政府的组织机构：一是旅游发展辅助委员会，是政府社会文化司属下的咨询机构，其宗旨是为澳门特区旅游业发展策略及旅游政策制定方向，行使咨询及建议职能。二是旅游局，是政府社会文化司属下的一个部门，其职责是协助制定并负责执行旅游政策，提高服务质量等。

但是澳门没有像香港有一个由政府出资的旅游法定机构，也没有旅游行业的自律组织。据统计，至2009年底，澳门有142间持有效准照的旅行社，导游1 342人。可以预见，随着旅游业的日益发展，从事旅游业的旅行社和从业人员将会大量增加，澳门是否可以考虑，借鉴香港经验，建立旅行社的自律组织和旅游业的法定社团，共同推动澳门旅游业的发展。

3.同等重视旅游立法和旅游政策

从上述有关论述中还可以看出，香港在整个旅游业的发展中，很重视旅游立法并逐步形成旅游立法体系，同时在不同发展阶段，根据新的发展形势，积极出台新的旅游政策以配合旅游业的迅速发展。

与香港有较大不同的是，澳门比较重视旅游政策的制定及推广，而忽视旅游立法的制定和实施。换句话说，在澳门，旅游政策是“长腿”，旅游立法是“短腿”，这显然不利于旅游业健康成长。何以见得？

据权威《辞典》介绍，“澳门特别行政区旅游业主要政策：强化中西交流的特质，进一步突显澳门旅游资源的独特性和吸引力，致力使旅游业成为促进澳门经济持续发展的经济增长点和提升澳门特区国际形象的宣传媒介。特区政府以推进旅游产品和客源市场多元化为首要工作目标，大力倡导和积极发展能够充分整合澳门文化资源优势的旅游产品，促进澳门旅游业继续朝多元化方向发展，实现旅游经济多元组合，致力将澳门建设成为优质多元旅游之都和亚洲区独特的休闲、娱乐和会展目的地。……”^[6]

再看看澳门特别行政区旅游局今年5月推出的《澳门旅游业发展总规划》咨询文本，包括七个部分，其中第一部分规划背景中的“总体规划目标”四个重点（即旅游业的可持续发展管理、发展多元化旅游产品、开拓优质客源市场、提高旅游质量）；第三部分旅游业发展总体划分的指导原则，即旅游休闲大业态、优质旅游、文化旅游；第四部分目标及策略建议（具体内容的详细分析）。可以说大部分内容都是属于澳门旅游政策的范畴。没有一句话涉及澳门旅游立法问题。可见咨询文本编制者的政策意识较强，而法律意识相对薄弱。

总而言之，政策与法律是相辅相成的两个重要方面，两者紧密结合在一起，才能有力推动事物的发展，故缺一不可，政策为事物的发展指明方向（路标），是我们办事的出发点和具体目标，具有灵活性、时效性和前瞻性。而法律往往是政策的具体化、条文化和规范化，并且以国家或地方政权的强制力保证其实施，更具有稳定性和操作性，是落实政策的重要法律手段。因此，我们要善于学会运用政策和法律来推动各项事业的持续发展，澳门旅游业的发展当然也不例外。

笔者建议，澳门特区政府旅游局及相关部门，应该着手把澳门回归初期和现阶段的旅游政策系统梳理一下，按照轻重缓急的原则，逐步把旅游政策具体化、条文化和规范化，转化为更具刚性亦更具可操作性的法律、法规。这是一项既艰巨又必须完成的使命。

【注释】

[1]香港《大公报》2016年6月26日A13版。

[2]王健：《旅游法原理与实务》，南开大学出版社2006年版，第46页。

[3]同上书，第50—51页。

[4]徐凌志：“澳门旅游产品如何深化拓展”，澳门《九鼎》月刊2016年7月号，第6页。

[5]杨允中：《“一国两制”百科大辞典》，澳门理工学院“一国两制”研究中心2011年5月出版，第225页。

[6]杨允中：《“一国两制”百科大辞典》，澳门理工学院“一国两制”研究中心2011年5月出版，第225—226页。