加强完善澳门博彩法律制度的建议

国家主席胡锦涛曾指出：澳门“要继续加强和完善对博彩业的管理”。为了解决上述存在问题，除采取行政、经济手段外，应通过立法来加强对澳门博彩业的管理力度。

1.立法控制赌博社区化和病态赌徒增多发展趋势

澳门赌权开放前，赌场集中在新口岸区，本地人很少参与赌博；近几年来，火红的赌业也连带让赌场投注站及角子机中心开始逐步深入社区，顾客对象不但是游客，也瞄向了澳门居民，尤其是退休人士、家庭主妇及年轻人。威尼斯人度假村设有亚太区最大角子老虎机中心，内置6 000部角子机，使澳门市面的角子机由8 000多部增至14 000多部。澳门媒体指出：“任何开赌的地方都没有像澳门这样，放任角子老虎机杀入社区，让整个城市都被‘赌海’包围，成为名副其实的赌埠，而当局对此没有足够正视，长此下去，必定令病态赌博问题日益恶化。”

据澳门大学2003年一项调查显示，澳门病态赌徒和问题赌徒占成年人口的4.3%，约16 000人，这个数字并不包括香港和内地病态赌徒的人数。所谓“病态赌徒”是指因博彩问题困扰或是赌博而输到山穷水尽的人士。在这些人士中，有四成以上为劳动阶层（司机、地盘、装修工人、技工等），也不乏高收入、高学历人士。专家认为，赌博合法化令更多的青少年参与赌博，而网上赌博愈来愈流行，亦令赌风更一发不可收拾。青少年心智未成熟，愈早参与赌博，愈容易成为病态赌徒。

2007年，经济财政司司长谭伯源透露，政府不再批准在深入社区内开设角子机及投注站，现有开设在住宅楼上的角子机中心，政府将要求逐步迁出。但是，这仅是高官口头说说而已，没有法律效力，因此，应通过立法把官员的主张变为特区政府的意志，并采取有力措施保证实施。对“病态赌徒”的辅助，不能仅由澳门“志毅轩”“明爱中心”等民间社团来做，应立法规定澳门几家博彩公司对“病态赌徒”负有一定的社会责任及采取慈济救助的办法。

2.立法通过多种渠道培训娱乐场的幸运博彩荷官

由于澳门赌场越来越多，使荷官十分吃香，澳博与外资赌企为了吸引人才，便用高薪聘请荷官，月薪高达18 000澳元，比一般职员的工资高了一倍多，于是不少行业的职工都想跳槽到赌场当荷官，甚至连空姐、公务员、中小学教师也不例外，尤其是大学生、中学生不想继续求学，退学去考荷官，引起一浪接一浪的退学潮。据澳门教育暨青年局的调查报告，近几年来澳门学生的离校率均在4.2%—5.0%之间，每年约有4 000名学生离校。这是博彩业发展对社会的一种不良冲击，严重影响了其他行业的正常发展。

现时澳门荷官人数已接近4万人，但据政府的预计，随着金光大道以及多家大型赌场的陆续开幕，到了2009年，澳门还需要3万—5万多个荷官的职位。若要长远解决博彩业人手严重不足的问题，绝对不能只单靠政府或民间举办的博彩业操作从业人员培训班。作为博彩的公司亦需要承担自身的责任，尽早按各自的需求设立培训课程，这样才可以解决市场对庄荷人手渴求的需求，不应只把责任推卸给政府。因此，应通过立法明确规定赌场荷官的培训由特区政府、博彩公司和民间团体发挥各自优势，共同负责。同时，应提高荷官入职资格（年龄、教育程度等），以杜绝或减少青少年弃升学而急于赚钱的念头，减少“荷官热”对于各行业的冲击。

3.立法加强赌场内部的运作和管理制度的建设

澳门虽然有博彩业方面的许多法律、法规，但大多数是关于赌牌发放、公开竞投、批给合同、税收与财务方面的制度规定，对于赌场的运作与管理制度还不完善。澳门赌场最近出现的一些新情况、新问题（如未成年人进赌场参赌中奖、内地赌客在赌场从高处坠下大堂身亡等）如何处理，都没有明文规定。

至于职工盗窃筹码、赌客使用伪钞也时有发生。例如，2007年4月，1名以外地技术劳工身份到澳门赌场当区域经理的马来西亚男性赌场外劳（姓黄，32岁），在过去4个月内“穿柜捅底”，先后7次以工作之便盗窃其负责管理区域赌台的现金筹码共30万元。又如，近年来澳门赌场多次发现千元港币伪钞，而司警日前又破获一宗行使伪造美金案件，拘捕1名约38岁来自内地浙江的王姓男子，其涉嫌在8月入境澳门后，于新口岸一所赌场行使假美金，并在疑犯身上及其入住的酒店分别搜出近200张面值100元美金伪钞，总值近16万澳门元，将移送检察机关处理。因此，急需通过立地来强化赌场的管理，堵塞漏洞。行政长官何厚铧2007年曾表示，研究2008年立法，将外地游客及澳门市民进入赌场的年龄门槛，由现时的18岁提高到21岁，澳门人也必须年届21岁才可在赌场工作。这不失为一个好主意，但不知为何迟迟没有立法？希望特首履行诺言。同时，对有关赌场已向特区政府主动提出把开扬式赌场改为半封闭式的要求应予支持。

4.立法强化社会治安维护游客和市民的生命安全

由于澳门博彩业的迅速发展，其周边地区尤其是内地和香港的赌客日益增多，因而跨境犯罪明显上升，这些案件包括毒品犯罪，博彩及经济犯罪。根据资料，有一些澳门发生的案件涉及国内的官员，例如东莞市某镇镇长在澳门赌博输掉8 000万元，返内地后便把镇里的土地卖光去还债。

不久前，1名在新口岸区一带赌场工作的女职员，某日凌晨在其任职赌场附近被扑头党击伤兼抢劫。由于游客来澳门太多，特别是长假期间，各类酒店常常爆满，加上有一些人想节省开支，因而非法旅馆应时而生。现在新口岸一带非法旅馆云集，多幢大厦被揭发有非法旅馆存在，它是赌客的临时住处，也成为涉及贩毒及色情场所的罪恶温床。近年来非法旅馆对居民、治安构成严重滋扰，影响到社区及家居治安，受到社会各界严厉批评。2007年“五一”黄金周期间，在新口岸国际中心11座一个经营非法旅馆的单位，发现1名内地男子汉遭斧斩头死亡，尸体藏在旅馆床底，司警已列作凶杀案处理。此事令澳门社会及家居不安。社区居民要求当局透过完善法律来强化社会治安，整治非法旅馆，保障游客和市民生命及财产安全。(www.xing528.com)

5.立法保障澳门本地劳工利益避免社会日趋政治化

赌权开放后，澳门特区政府把主要精力放在发展博彩业方面，并取得很大的成绩，令澳门经济快速发展。但是，注重一种倾向可能掩盖了另一种倾向，即对劳动阶层的切身利益关心不够，外资赌企大量雇用外地劳工，损害澳门本地工人利益，曾一度使失业率上升，从而导致对政府施政不满。过去几次游行的主要口号都离不开“反对输入外劳”“坚决打击黑工”“反对官商勾结”等。去年五一劳动节，澳门有工会及团体再次发起游行，示威者多次就游行路线与警方对峙，更不断尝试冲破警方防线，示威最后演变成澳门回归后最大规模的警民冲突。香港《新报》濠论指出：“开放赌权，引入外资赌企，令经济起飞，澳门社会也难以避免变得日益复杂。事实上，今次游行已经清楚说明，澳门已正式宣告向过去简单纯朴的小城故事告别；另一个国际级都市故事已经开始，未来濠江各种各样社会问题，将难免会加入更多的政治因素，这个伴随经济发展而来的‘果实’，澳门社会所有人都要有心理准备。”对此，特区政府应高度重视并通过立法。首先要照顾澳门工人的就业问题，提高他们的生活水平；同时有效遏止物价楼价猛升，避免再度发生游行事件。这是政府继续构建和谐社会的重要一步，不可忽视。

6.立法发展澳门文化产业促进经济适度多元化

澳门博彩业的快速发展，为澳门经济和社会注入很大活力，活跃了旅游市场，并为特区政府增加了大笔财政收入，这是不争的事实。不过，许嘉璐副委员长指出，若博彩业发展得太大，或澳门特区的财政过分依赖博彩业，就会对澳门的经济建设和市民的文化修养及质素的方方面面产生负面影响。他又说，若要减少博彩业的负面影响，澳门有需要发展文化产业，当澳门的文化产业更加多元化，并发展成为经济重要支柱时，便可能抵消博彩业产生的许多问题。

对于博彩业一枝独秀发展给澳门社会带来的诸多隐患，社会上已经存在共识，普遍认为，澳门不能把吸引游客的“筹码”全部押在博彩业上，作为国际性旅游都市，澳门旅游资源的优势在于“文化生态多元化”，只有保持并强化这种多元化才能使澳门魅力常在。因此，在推介澳门博彩时应注意发展文化，或“旅游娱乐”（“休闲娱乐”）的新概念，使访澳游客的脚步稍稍放缓，多一点时间徘徊历史街区，多一点时间流连于澳门21个各具特色的博物馆及各类艺术展览。同时借鉴马泰拓展旅游经验，不断推陈出新，令游客每次到澳门都感到有点新意，提高吸引力。

事实上，澳门可供拓展、发挥的旅游文化元素不少，特区政府应通过立法全盘规划、发掘、利用、推广具有澳门特色的旅游文化，争取在三五年内形成一个相当可观的文化产业，这有助于国家“十一五”规划纲要提出“澳门经济适度多元发展”目标的实现。

前面六点是对澳门博彩业立法建议的内容（方向）及其理由的阐述（说明）。至于如何立法，什么时候立法，特区政府应开展广泛咨询，慎重行事，先易后难，但不能把时间拖得太长。笔者认为，立法要因事制宜，可采取行政长官批示的方式制定行政法规，或通过立法会修订相关法律（如《劳动关系一般制度》即劳工法）的方式，或由立法会制定新的法律（如《促进文化产业发展法》）的方式，较为切实可行。

（本文原载于《2008公益事业与彩票产业国际学术研讨会论文集》，北京大学与澳门理工学院2008年11月出版。）

【注释】

[1]《参考消息》2008年4月29日报道。

[2]《人民日报》2008年3月19日头版报道。

[3]《澳门日报》2008年4月23日有关报道。