加强和完善澳门博彩业依法管治的立法建议

为了促进博彩业有序健康发展，现对加强和完善澳门博彩业依法管治问题提出如下立法建议：

1.明确立法思想

立法是政治、社会活动，又是科学、民主活动。立法的指导思想正确与否，同法律在现实生活中作用的发挥关系甚大。澳门基本法是特区的根本大法。博彩业立法必须以澳门基本法有关规定（即第5条、第114条、第118条）为立法指导思想，才能“根据本地整体利益自行制定旅游娱乐业的政策”，保持与发展博彩业这一资本主义经济制度和生活方式中最具特色的部分，50年不变，维护澳门长期稳定和经济繁荣，充分展示“一国两制”的优越性和强大生命力。

2.确定立法原则

立法原则是法律制定者共同意志的反映和要求，是制定法律必须遵循的基本原则。它既体现在法律条文之中，又贯穿在整个立法活动里。澳门博彩业立法至少应当确定六项原则：（1）尊重历史、尊重现实；（2）立足澳门、适当借鉴；（3）民主决策、多方咨询；（4）有所鼓励、有所限制；（5）洋资华资、一视同仁；（6）先易后难、逐步完善。只有这样才能建立一个更具有稳定性、统一性和科学性的澳门博彩法律体系。当然，做好这项工作并非一件容易的事，需要大家共同努力探索。

3.制订立法规划

立法（包括博彩立法）需要有计划地进行，具有前瞻性才能充分发挥法律对于管理经济和社会生活各个领域的重大作用。但是，目前特区政府对于博彩业的管治则是“头痛医头、脚痛医脚”，缺少立法规划。现时政府博彩立法工作任务繁重，先立什么法，后立什么法，必须根据需要和可能，区别轻重缓急，全面安排，有计划、有步骤地进行。可制订短期规划（年度规划）、中期规划（2至5年规划）、长期规划（6至10年规划）。而做好立法规划首先必须做好立法预测。立法预测是制订立法规划的重要前提条件。

4.完善监管目标

澳门《娱乐场幸运博彩经营法律制度》旨在确保五个监管目标的实现，基本可行，但有几个问题有待完善：一是忽视社会责任的目标。英国将保护儿童和其他弱势群体免受博彩危害和侵犯作为监管目标，可以借鉴。二是没有强调预防犯罪活动。加拿大将防止博彩活动和犯罪活动相连引发社会冲突的可能性降至最低作为监管目标，也可借鉴。三是规定“促进特区的旅游、社会稳定和经济发展”的目标“空洞化”，流于形式，今后应增加相关条款，便于操作和落实。

5.着手法典编纂

澳门现有民法典、刑法典等“五大法典”。还有诸如物业登记法典等部门法律。但没有博彩法典（博彩法律、法规只可在网上查阅），这是法制建设的一大缺陷。因此，应着手进行博彩法典编纂工作，这是特区政府一项重要的立法活动。法典编纂与法规汇编不同，不限于对法律文件外部的加工，还要删去其中已不适用和不正确的内容，补充新的规范，消除其中相关矛盾的部分。如新博彩法第37条有关特区财产（包括土地）之享有、收益和使用（无偿）暂时性转予承批公司的规定，与澳门基本法第7条规定相悖。

6.发展文化产业

全国人大许嘉璐副委员长认为，若要减少澳门博彩业的负面影响，需要发展文化产业，当澳门的文化产业更加多元化，并发展成为经济重要支柱时，便可能抵消博彩业引发的许多问题。笔者认为，澳门旅游资源的优势在于“文化生态多元化”，有条件通过制定法律（如《促进文化产业发展法》）的方式来规划、发掘、利用、推广具有澳门特色的旅游文化或“休闲娱乐”的新概念。这有利于“澳门经济适度多元发展”目标的早日实现。

7.强化防治制度

澳门已有一些防治博彩负面影响的措施，但防治不够全面，力度也不大。应借鉴国外的防治经验，强化防治博彩负面影响的制度：一是要重视对博彩社会影响评估的立法，尽量避免其负面效应。美国制定的《国家博彩业影响研究委员会法》可供参考。二是要控制病态赌徒的发展。美国就建立了较为完整的制度（如进入贵宾厅的赌客，需证明财产的合法性）有效防止病态赌徒恶性发展。三是要实行适当的“注额限制”。法国有关法规规定，最高下注额为75欧元。这个下注额较少，在澳门是行不通的，但也不能让来自内地的豪赌客一掷千金，屡屡造成悲惨结局。因此，“注额限制”应该有个合理可行的“度”。

8.限制参与政治

世界各国政府均较为重视限制博彩经营公司参与社会政治活动。美国新泽西州禁止博彩公司向公职候选人和政治组织提供政治捐献；不得直接或间接收受本州内的任何公共职位的提名。其目的在于保护公众的利益。但是，“外资进入澳门博彩业，对澳门政治活动的影响已初露端倪”。面对下年澳门的“双选年”，威尼斯人和澳博娱乐公司已要求公司的员工进行选民登记，“角逐直接选举议员席位”。“两家公司都对立法会的选举表现出十分积极的态度，都要通过现代法律与政治武器来捍卫自己的利益。”^[13]特区政府可参考美国做法，作出相应规定，限制澳门博彩公司参与政治。9.建立磋商机制

加拿大有的省规定，东道政府在对博彩公司发放新建、改建赌场或改进博彩设施许可证时，必须与每一潜在受影响的地方政府就规定事项进行磋商。澳门可以借鉴这种做法，但不能简单照搬，应建立更完善的磋商机制，即澳门政府不仅在发放赌牌、审批土地、建设赌场、增设博彩设施等之前，除向中央政府报告外，还应和受影响的内地地方政府与居民建立磋商机制，而且在内地开放澳门自由行政策、澳门赌场聘用内地人员和赌客赌资问题方面进行磋商，以维护澳门与内地的利益。(www.xing528.com)

10.提高立法技术

立法技术是指制定、修改和废止法律的技术，通常着重是指制定法律的技术而言。包括法律的结构统一协调，条文清晰、确切，文字简明扼要等。但是，澳门现行的博彩法律、法规及三份博彩批给合同，有些条款存在模棱两可、“但书”较多，晦涩难懂，累赘冗长甚至自相矛盾等弊病，亟待改进提高。法律条文必须明确、具体、严谨、规范，即必须具有行为规范的基本特征。好的立法技术可以使法律所表述的形式同它的内容相一致，更具权威性和可操作性，便于市民和游客理解和遵守，也便于政府的执法和司法。

（本文原载于澳门《九鼎》月刊2008年9、10月号。）

【注释】

[1]肖蔚云：《一国两制与澳门特别行政区基本法》，北京大学出版社1993年版，第331页。

[2]陈炳强、陈秉松：《博彩业与发展商机》，经纬出版社2001年版，第3页。

[3]霍英东口述、冷夏等编著：《澳门赌场风云》，博智出版社1997年版，第120页。

[4]同上书，第121页。

[5]霍英东口述、冷夏等编著：《澳门赌场风云》，博智出版社1997年版，第119页。

[6]陈志伟：“吕志和：不会赌的赌王”，香港《明报》2002年2月10日A3版。

[7]曾坤：“澳门博彩业：生意好得令人疯狂”，香港《紫荆》杂志2006年第11期，第4页。

[8]王五一：《赌权开放的制度反思》，澳门理工学院出版，2005年8月版，第26页。

[9]往中：“澳门金沙娱乐场后来居上的启示”，《澳门月刊》2006年第5期，第22页。

[10]香港《明报》2006年10月9日A15版。

[11]香港《星岛日报》2007年3月1日A31版。

[12]杨道匡、吕开颜：“博彩业监管政策的比较分析”，《澳门理工学报》2007年第2期。

[13]黄平：《挑战博彩：澳门博彩业开放及其影响》，社会科学文献出版社2008年版，第87页。