博彩经营权开放的宪法保障

在澳门2008年施政报告中，特首何厚铧宣布，研究明年立法，将外地游客及澳门市民进入赌场的年龄门槛，由现时的18岁提高到21岁，澳门人也必须年届21岁才可在赌场工作。经济财政司司长谭伯源也透露，特区政府决定不再批准新的角子机娱乐场及投注站在小区开设，以及逐步迁除开设于小区内的相关娱乐场所，防止赌风在小区蔓延，推动博彩业健康化发展。谭伯源解释，健康化发展是指特区政府不希望博彩业发展影响到社会固有道德及价值观。相反，特区政府希望博彩业发展能与社会价值观及承受力求取平衡。未来，特区政府会加强监管博彩营运公司有否根据营运守则营运，并对违反守则的博彩公司作出监管，当中包括设定一些罚则等。与此同时，特区政府亦将对博彩从业员提出一些技术及行为上的要求，例如出示无犯罪证明等，以及建立博彩从业员资格认证制度等，政府均已着手研究。笔者相信特区政府这些有关措施可让澳门博彩业朝着健康化和规范化的方向发展。总之，特区政府应从澳门的整体利益出发，自行制定符合澳门实际和特点的旅游娱乐业政策，既要保持旅游娱乐业的竞争和发展，又要有利于维护澳门社会及居民的整体利益。

澳门基本法第118条规定：“澳门特别行政区根据本地整体利益自行制定旅游娱乐业政策。”澳门基本法这一条规定里讲到的“旅游娱乐业”就是人们常说的“博彩业”（赌博业）或“娱乐博彩业”。众所周知，博彩在澳门已流行了几百年，早在1847年澳葡当局就宣布澳门赌博合法化。1961年2月，葡萄牙海外部根据澳葡当局的建议，批准在澳门正式开设博彩娱乐业，并强调其对经济发展有着重大促进作用，从而使长期存在的澳门博彩业进一步合法化。此后，形形色色的博彩在澳门日益发展，并使澳门进入了世界三大赌城的行列，被称为“东方蒙特卡罗”。这使澳门这块弹丸之地从“无烟工业”中获取了巨大的利益。博彩业作为澳门经济的龙头和最大的社会资源，它是澳门政府财政收入的主要来源（仅博彩税一项长期以来占了澳门政府收入50%左右）；它还能带动交通运输业、娱乐服务业和观光旅游等澳门相关行业的发展。正是由于博彩业在澳门社会经济生活中具有不可取代的特殊地位，其存在和发展本身将直接影响未来澳门的社会稳定和经济发展，所以，在贯彻中葡“联合声明”所确认的保持澳门现行社会、经济制度和生活方式五十年不变的方针下，澳门基本法以“旅游娱乐业”的名义，把澳门博彩业保存下来，使其合法存在，并允许其继续依法经营和发展。这是澳门基本法第118条规定的核心问题。

澳门基本法规定特区政府可自行制定旅游娱乐业政策，这是基本法规定的一项授予权。所谓授予权（也称授权）是中央按宪法或基本法规定本应属于中央行使的权力，依照一定的程序，授予给香港或澳门特别行政区行使。中央授予特别行政区行使某种权力，就是中央向特别行政区授权。香港、澳门两部基本法都是授权法，即由全国人大把相当一部分本应由国家统一行使的权力，分别授予给了香港、澳门特别行政区，反映在基本法中，就是特别行政区享有的高度自治权，包括享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，以及中央授予的其他权力。而中央通过澳门基本法授予澳门特区政府可自行制定旅游娱乐业政策则是澳门特区政府专有的一项授权。(www.xing528.com)

按照澳门基本法第118条规定的内容及其精神，旅游娱乐业不仅在澳门特别行政区成立后仍可继续经营和发展，而且特区政府有权“根据本地整体利益”，自行制定政策，引导旅游娱乐业的正常经营和健康发展。这些自行制定的政策，除博彩经营权开放政策外，还应制定对娱乐博彩业加强监管的政策。因为，博彩经营权开放，引入竞争机制，大大促进澳门娱乐博彩业的发展，增加政府财政收入和居民就业机会，同时也引发了诸多难以解决的社会问题。赌博的合法化、公开化衍生了卖淫嫖娼、吸毒贩毒等社会公害。而赌、黄、毒泛滥又给黑社会、高利贷团伙、贪污诈骗犯罪活动提供了温床。