探析我国保税物流的发展与挑战

保税物流，是指经营者经国家管理机关批准，将保税货物从供应地到需求地实施空间位移过程中的服务性经营行为，包括保税货物在口岸、特殊区域、保税场所、企业之间，以及特殊区域、保税场所内部的流转。

海关总署于2004年提出了建立“以保税区和海港区港联动为龙头，以保税物流中心（A型、B型）为枢纽，以优化后星罗棋布的出口监管仓库和公共型，自用型保税仓库为网点”的三个层次、六种监管模式的多元化保税仓库物流监管体系的整体思路和改革方案，从而形成全国范围内的保税物流网络，以满足不同地区、不同层次的国际物流发展需要。

值得注意的是，这个“三个层次、六种监管模式”的保税物流体系架构是具有其历史阶段性的，随着海关特殊监管区域的不断演进发展，我国的保税物流体系发生了较大的变化，保税港区和综合保税区这两种新型海关特殊监管区域的出现，不仅扩充了保税监管体系，而且在政策上更优惠，有利于保税物流的发展，能更好地服务于对外贸易。

2005年6月，为使港口发展更加适应世界贸易的需要，国家批复成立上海洋山保税港区，保税港区政策出台。保税港区结合港口的物流功能和保税区的特殊政策，实行出口加工区、保税区和港区的“三区合一”，优化整合了我国保税区、出口加工区和保税物流园区的政策优势，保税港区享受保税区、出口加工区相关的税收和外汇管理政策，推动了国际航运、国际贸易和国际物流的一体化发展，增强了我国港口的配套能力，为我国加工制造业转型升级提供了航运与物流支持。

2007年10月3日国家正式颁布施行的《中华人民共和国海关保税港区管理的暂行办法》规定：保税港区具有口岸、物流、加工三大主要功能，具体包括仓储物流、对外贸易、国际采购、分销和配送、国际中转，检测和售后维修、商品展示、研发、加工、制造、港口作业，和经海关批准的其他业务等九项业务。

自2005年国务院批准设立上海洋山保税港区以来，我国又陆续批设了天津东疆、大连大窑湾、海南洋浦、宁波梅山等保税港区，从南至北分布于我国海岸线的各个战略性港口，分别处于东北、华北、华东、华南四大区域。因此，从这些区位布局可以看出，保税港区的设立与发展，不仅是保税区发展的延续，更是支持我国港口战略发展的重要举措。

对于国内的无港保税区，为拓展其发展空间，享受保税港区三区合一的政策功能，我国开展了具有保税港区综合保税功能的海关特殊监管区域试点——综合保税区，并于2006年12月17日批准苏州工业园区进行首家试点。此后，又陆续设立了北京天竺、海南海口、广西凭祥、黑龙江绥芬河、上海浦东机场、江苏昆山等综合保税区。综合保税区绝大多数是分布在内陆无港城市，这些城市经济发展迅猛，原有空间已经不能满足当地经济发展的需要，但因为没有港口，经济发展空间的拓展受到阻碍。国家设立综合保税区，使其拥有保税港区同样的功能，无疑将为这些城市的保税物流发展提供更广阔的空间。

随着加工贸易产业链条的延伸和国务院及海关总署对保税监管发展模式的创新，保税监管体系发展迅猛，形成了保税仓库和出口监管仓、保税区、出口加工区、保税物流园区、保税物流中心（A、B型）、保税港区和综合保税区等多种海关特殊监管区域和监管场所，如表14.1所示。海关特殊监管区域与监管场所最大的区别在于审批设立的部门不同，前者由国务院审批设立，后者一般由海关总署或地方海关审批设立。此外，保税监管区域通常实行物理围网监管，而保税监管场所中除保税物流中心外，不实行封闭式管理。根据海关特殊监管区域与场所在主要功能、优惠政策上的区别，以及对保税物流发展的重要作用，可以认为我国的保税物流体系包含网点和枢纽两个层次，是由海关特殊监管场所和海关特殊监管区域构成的覆盖全国的、在我国对外贸易发展中发挥重要作用的一种特殊的物流网络。

表14.1 海关实施保税监管的主要区域／场所

14.2.1 网点层次

保税物流体系的网点层次主要是指保税仓库和出口监管仓库、保税物流中心和保税物流园区。其中，保税仓库和出口监管仓库、保税物流中心是海关特殊监管场所，保税物流园区则属于海关特殊监管区域的一种类型。

一、保税仓库和出口监管仓库

保税仓库和出口监管仓库，俗称“两仓”，包括公共型保税仓库、自用型保税仓库、出口监管仓库三种模式。

保税仓库、出口监管仓库（以下简称“两仓”）是传统的海关保税仓储形式，也是我国最早实行保税制度的特殊场所。为了顺应加工贸易发展的需求，新中国成立后曾经消逝多年的“两仓”又应运而生，为促进国际贸易和加工贸易的发展起了重要作用。

20世纪70年代末，我国实行了改革开放的政策。针对当时国民经济和对外贸易发展水平都较低的状况，在借鉴东亚国家成功经验基础上，制定了鼓励发展加工贸易的政策措施。由于当时中国香港、中国澳门和中国台湾的加工贸易非常繁荣，他们接到的来自世界各地的大量订单来不及生产，而广东省、福建省等省市具有毗邻港澳台的地理区位优势，我国决定首先在广东、福建、上海等沿海地区进行加工贸易试点。在当时的兴贸政策下，我国的加工贸易兴起得特别快，也由此产生了一些实际的需求，主要是加工贸易的进口料件和出口的成品需要专门的场所进行堆放：

一是进口的料件，由于到了港口之后没有办法或者其他原因，它不需要直接运到厂里面，这样就需要有一个专门的场所来存放这种料件，而且这种料件是保税性质的；

二是出口的成品由于要出口到境外，但是由于改革开放初期只在少数的对外开放口岸有一些国际航线，而且航班少，这就必须要有一些地方来存放这些准备出口的货物。

在这种情况下，海关根据加工贸易形式发展的需求提出了设立“以服务加工贸易进口料件为主的保税仓库和专门存放出口产品的出口监管库”，也就是我们常说的“两仓”，它们都具备保税的性质。后来海关也相继出台了相关的法规。

“保税仓库”是指经海关批准设立的专门存放保税货物及其他未办结海关手续货物的仓库。其中，按照使用对象的不同可划分为公共型保税仓库和自用型保税仓库；按专用型可分为液体危险品保税仓库、备料保税仓库、寄售维修保税仓库和其他专用型保税仓库。

“出口监管仓库”是指存放已按规定领取了出口货物许可证或批件，已对外卖断结汇并向海关办完全部出口海关手续的货物的专用仓库。存放在该仓库内的货物为出口监管仓库货物。

“两仓”的受理申请单位为所在地主管海关，由直属海关审批，报海关总署备案即可。按照海关规定，公用型保税仓库的仓库面积最低为2 000平方米，自用型保税仓库的仓库面积则无明文规定；出口配送型仓库的面积不得低于5 000平方米，国内结转型仓库的面积不得低于1 000平方米。

近几年来，我国“两仓”的数量不断增长。2007年，我国共有818个保税仓库和出口监管仓。其中，保税仓库723个，出口监管仓库95个。截至2012年年底，全国实有保税仓库827个，出口监管仓库118个。

表14.2 2007年与2012年“两仓”规模比较

由表14.2可知，2007—2012年，除备料保税仓库和寄售维修仓库出现数量缩减外，其他类型的保税仓库和出口监管仓库数量均出现了不同幅度的增长。其中，液体危险品库的增幅最大，其次是公共型保税仓库和出口监管仓库。2012年我国加强外贸进口，对保税仓库的需求有所增加，保税仓库较2011年年底的794个增加了33个，增长4.2％。

二、保税物流中心

保税物流中心是指经海关及相关部门审批通过的具有从事保税仓储物流业务的海关集中监管场所。

保税物流中心的出现有两个原因：一是由于传统的保税仓库和出口监管仓库功能单一，内陆地区外向型经济发展的加快也需要发展保税物流，同时服务于跨国公司；二是由于保税物流园区的组成是依托邻近的保税区和港口，但这样的地理条件要求较高，为了满足其他贸易这种特殊资源地区的发展需要，2004年保税物流中心孕育而生。(www.xing528.com)

2004年5月，海关总署批准设立苏州工业园区海关保税物流中心（B型），并于当年10月开始运作。2005年8月，海关总署又批准了两家海关保税物流中心（B型）参与试点。保税物流中心实行两仓合一，集成口岸、商检、税务、外汇结算等功能，其发展方向是国际采购中心、国际分拨中心和国际配送中心。我国的保税物流中心主要分布在东北、华北、华南、华东和中部城市，是为了满足那些没有保税区和港口这些特殊资源地区的外向型经济发展需要，充分体现了国家对内地发展外向型经济的战略布局。

按照保税物流中心内企业的种类不同，保税物流中心分为保税物流中心A型和保税物流中心B型两种基本类型。保税物流中心A型是指经海关批准，由中国境内企业法人经营、专门从事保税仓储物流业务的海关监管场所。按照服务范围，保税物流中心A型分为公用型物流中心、自用型物流中心两种类型。公用型物流中心是指由专门从事仓储物流业务的中国境内企业法人经营，向社会提供保税仓储物流综合服务的海关监管场所；自用型物流中心是指中国境内企业法人经营，仅向本企业或者本企业集团内部成员提供保税仓储物流服务的海关监管场所。保税物流中心B型是指经海关批准，由中国境内一家企业法人经营，多家企业进入并从事保税仓储物流业务的海关集中监管场所。两者在功能上没有根本的区别，差别关键在于从事相关业务的主体是否为单一企业。可以理解为，A型是对两仓的整合和优化，而B型则是多个A型的集中布局，海关实施集中监管，B型的主体参加A型的经营和管理，它消除了两仓的功能单一、相互隔离等缺点，并对两仓（出口监管仓库和保税仓库）进行了整合、优化和提升，其功能相对于保税物流园区而言，只缺少了检测维修及商品展示的功能。目前，我国的保税物流中心以B型为主，截至2012年年底全国有保税物流中心（B型）23个，保税物流中心（A型）1个。

1.保税物流中心（B型）功能

根据现代制造业和物流业发展的时代特点，保税物流中心被赋予了进口保税政策、出口退税政策以及灵活的外汇政策等，拥有较为强大的政策功能优势。具体来讲，主要有以下五项功能。

（1）保税仓储功能。可保税存放各种贸易方式的进口商品和已申报出口的商品（国家禁止的商品除外），企业可利用货物保税的政策，成为国际、国内商品的汇集地和分拨配送中心。

（2）国际物流配送功能。在保税仓储的基础上发展现代物流配送具有明显的区位优势，可以面向国内外两个市场进行采购、分拨、配送，货物在中心内可以自由转移，可与境外流转，可转为境内加工贸易或实施其他保税监管，也可转入国内市场内销。

（3）流通性简单加工和增值服务功能。物流企业可以在不改变货物化学性质或不超过海关规定的增值率前提下进行简单加工和增值服务，包括拆分、分类、分拣、分装、组合包装、挑选、刷帖标签、加刷唛头，改换包装、拼装等，进行商业增值的辅助性作业有利于提高物流企业自身的竞争力，扩大市场，获得利润。

（4）进出口贸易和转口贸易功能。贸易功能是拉动国际物流的重要因素，中心内企业可以经营自营和代理进出口业务，以实现发展国际采购和国际配送的目标，也可以开展转口贸易。

（5）物流信息处理功能。中心内物流企业将各个物流环节产生的物流信息进行实时采集、分析、传递，并向货主提供包括进出口报关、货物存库和在途状况、电子商务、市场需求预测与评估、物流配送方案策划、综合实时查询在内的功能齐全的现代物流信息平台。同时，向海关提供监管需要的监控数据与操作功能，供海关等监管部门实时查控。

2.经海关批准可存入保税物流中心的货物

经海关批准，国内出口货物、转口货物和国际中转货物、外商暂存货物、加工贸易进出口货物、供应国际航行船舶和航空器的物料和维修用零部件、供维修外国产品所进口寄售的零配件、未办结海关手续的一般贸易进口货物、经海关批准的其他未办结海关手续的货物军可以存入保税物流中心。中心内企业应当按照海关批准的存储货物范围和商品种类开展保税物流业务。

三、保税物流园区

所谓保税物流园区，按照《中华人民共和国海关对保税物流园区的管理办法》的相关规定，是指经国务院批准，在保税区规划面积或者毗邻保税区的特定港区内设立的、专门发展现代国际物流业的海关特殊监管区域。保税物流园区的产生是为了整合保税区和港口，实现区港联动，通过境内货物入园区即可享受退税的优惠政策解决保税区要求货物实际离境才予退税的规定。

自1990年保税区设立以来，国家虽然赋予保税区“国际贸易、保税仓储、出口加工、商品展示展销”四大基本功能，但不能完全发挥出来；而出口加工区所限定的功能比较单一，主要是保税加工制造业领域。随着国际经济一体化和全球贸易自由化进程的不断加快，已有的保税区制度与出口加工区不完全能适应市场变化的需求；相反，随着我国加入世贸组织国内关税水平普遍下降，保税作用日趋减小，保税区的功能优势日益消减。

同时，随着新一轮全球生产要素优化重组和产业转移进入高潮，跨国公司开始将更高技术水平、更大增值含量的加工制造环节和研发机构向外转移，生产布局和产业链的全球化成为下一轮加工贸易发展的空间，即不仅把加工贸易作为承接新一轮产业转移的载体，更要采取措施进一步提升加工贸易发展水平，以加工贸易的形式介入高新技术产业价值链中的某些环节，在附加值较高的产业领域，要通过对加工贸易产品的深加工、精加工，提高加工程度，延长加工贸易的产业链。而这一切都必须借助强大的保税物流功能才能得以实现，使本地生产以更低成本融入全球。

随着社会专业化分工的不断细化和现代科技的充分应用，特别是零库存、JIT等新型生产体系在全球范围内的推广，被誉为“第三利润源”的现代物流业作为一个新兴服务行业成为新的生产力和新的经济增长点。企业从产品的设计、生产到流通的全过程都不能缺乏物流的支持，可以说，现代物流的发展水平和发展速度，在一定程度上决定了制造业的发展。21世纪初，我国的保税物流形式主要有传统的保税仓库、出口监管仓库、保税区（当时出口加工区还没有拓展物流功能），这些保税物流形式在物流分拨配送、促进经济发展方面发挥了积极的作用。总的来说，由于多种因素的制约，现有保税物流形式仍不能满足我国发展国际物流的实际需要：一是作为海关传统保税物流监管模式的保税仓库和出口监管仓库，由于功能单一、相互间相对隔离，无法适应进出口货物整合配送的需要；二是保税区的仓储物流功能，由于保税区数量少，分布不够广，面积有限，功能较多且大部分均被用于保税加工生产，在发展国际物流上有着很大的局限性。

保税物流要求保税区拓展功能，将保税区、物流业、港口进一步整合，从而催生了“区港联动”保税物流园区。2003年12月，国务院批准上海在外高桥保税区的基础上，设立保税物流园区，进行区港联动试点。2004年8月，又相继批准沿海青岛、宁波、大连、张家港、厦门象屿、深圳盐田港、天津港七个保税区与其邻近港区开展联动试点。区港联动是指在毗邻保税区的港区划出专门供发展仓储物流产业的区域。开展该联动的目的是将保税区的政策优势、功能优势及港口区位优势进行整合，海关通过区域化、网络化、电子化通关管理，优化海关监管模式，打破保税区与港区长期以来的分离机制和瓶颈制约。一方面，拓展港口的配套服务功能，形成保税区与港口的良性互动，着力吸引国际中转、国际配送和临港增值服务等高附加值业务向我国转移；另一方面，赋予保税物流园区齐全的物流功能，满足跨国公司普遍采用零库存、JIT、VMI、无缝隙对接等现代新型生产方式、管理方式、营销方式需求，使加工制造业与物流业同步协调发展，为促进加工贸易转型升级提供配套的保税物流服务。

近年来，以青岛保税物流园区为首的五个保税物流园区进行了整合转型，截至2012年年底，全国共有上海外高桥保税物流园区、天津保税物流园区、厦门象屿保税物流园区、深圳盐田保税物流园区和广州保税物流园区共计五个保税物流园区。

14.2.2 枢纽层次

相比于星罗棋布的保税物流网点，保税港区、综合保税区、保税区等从事保税物流的特殊区域虽然在数量上明显偏少，但是政策的优势、功能的集聚使它们成为我国保税物流体系的枢纽。以下主要介绍保税港区（综合保税区）。

所谓保税港区是指经国务院批准，设立在国家对外开放的口岸港区和与之相连的特定区域内，具有口岸、物流、加工等功能的特殊监管区域，其功能主要包括仓储物流，对外贸易，国际采购、分销和配送，国际中转，检测和售后服务维修，商品展示，研发、加工、制造，港口作业等九项。保税港区享受保税区、出口加工区、保税物流园区相关的税收和外汇管理政策，是目前我国开放层次最高、政策最优惠、功能最齐全、区位优势最明显及与国际惯例最接近的特殊监管区域。

在保税港区出现之前，我国已经有保税区、出口加工区和保税物流园区三类海关特殊监管区域。出口加工区主要从事加工制造的保税，保税物流园区主要进行物流贸易的保税并享受出口退税政策保税区虽然同时具备出口加工和物流贸易功能，但没有出口退税政策。这些都影响和制约了相关贸易、物流、制造业务的发展；另外，国际港口竞争的压力，“‘港口’＋‘自由贸易区’”模式已经成为国际港口竞争的重要制度模式，没有设置自由贸易区的港口必然会在竞争中失去优势，而大型自由贸易区的发展通常也会完全依靠港口来推动。

进入21世纪，全球经济一体化的趋势日益明显，我国的港口近年来也得到了比较大的发展，但是和国外相比，还不具备真正意义上的世界一流强港。基于上述原因，2002年6月，经国务院批准，上海市人民政府正式组织开工建设洋山深水港。2004年9月上海市政府向国务院申请建立洋山保税港的请示，对洋山深水港实施出口加工区入区退税政策，扩展国际中转、配送、采购、国际转口贸易和出口加工等功能，真正做到境外货物入港（区）保税、境内货物入港（区）退税。2005年6月22日，国务院办公厅转发《国务院关于设立洋山保税港区的批复（国函［2005］ 54号）》，批准设立上海洋山保税港区。

根据国务院的批复，保税港区的主要税收政策为：外货物入港区保税；货物出港区进入国内销售按货物进口的有关规定办理报关手续，并按货物实际状态征税；国内货物入港区视同出口，实行退税；港区内企业之间的货物交易不征收增值税和消费税。保税港区结合港口的物流功能和保税区的特殊政策，实行出口加工区、保税区和港区的“三区合一”，优化整合了我国保税区、出口加工区和保税物流园区的政策优势，保税港区享受保税区、出口加工区相关的税收和外汇管理政策，推动了国际航运、国际贸易和国际物流的一体化发展，增强了我国港口的配套能力，为我国加工制造业转型升级提供了航运与物流支持。

自2005年国务院批准设立上海洋山保税港区以来，我国又陆续批设了天津东疆、大连大窑湾、海南洋浦、宁波梅山等保税港区，从南至北分布于我国海岸线的战略性港口，分别位于东北、华北、华东、华南四大区域。因此，从这些区位布局可以看出，保税港区的设立与发展，不仅是保税区发展的延续，更是支持我国港口战略发展和保税物流发展的重要举措，和综合保税区、保税区一起构成了我国保税物流体系的重要枢纽[3]。