保税仓库：中国保税制度的兴衰之路

保税制度是指经海关批准的境内企业所进口的货物，在海关监督下在境内指定的场所储存、加工、装配，并暂缓缴纳各种进口税费的一种海关监管业务制度，允许对特定的进口货物在入关进境后确定内销或复出口的最终去向前暂缓征缴关税和其他国内税。也就是说，进口货物可以缓缴进口关税和其他国内税，在海关监管下于指定或许可的场所、区域进行储存、中转、加工或制造，是否征收关税视货物最终进口内销或复运出口而定。

14.1.1 保税制度的历史沿革

保税制度是随着商品经济和国际贸易的发展而产生和发展的。19世纪中后期，一些发达的资本主义国家为发展本国对外贸易，鼓励出口，对生产出口产品的工厂和企业所进口的原材料实行了保税制度。随着殖民侵略的扩张，保税制度被引入殖民地国家，在一定程度上促进了殖民地经济的发展。

20世纪，世界各国为促进和鼓励本国对外贸易，特别是出口贸易的发展竞相建立保税制度，其范围也从单纯加工生产的保税扩大到包括商业性质的保税（如转口贸易货物的保税）和进口寄售商品的保税等。在中国，保税制度是随着19世纪资本主义国家对中国的殖民扩张和经济侵略而发展起来的。1882年，为方便和扩大外国商人对华出口贸易，当时的中国海关总税务司、英国人R·赫德在上海筹建保税制度。1888年，第一批保税仓库在上海建立，这是中国保税制度的开始。当时主要是对进口货物的加工、包装等进行保税，随后逐步扩大到其他工业生产性保税和商业性保税。但是，由于当时海关主权掌握在帝国主义手中，对外贸易被洋行洋商所操纵，保税制度未能起到促进民族工商业发展、维护国家经济利益的作用。1949年中华人民共和国建立后，在当时的政治、经济条件下，保税制度基本停用。1978年实行改革开放方针以后，我国对外贸易突破了进口买断和出口卖断的简单模式，“三来一补”和“以进养出”业务率先得到发展，保税业务迅速复苏。为适应中国对外经济贸易的发展和改善投资环境的需要，保税制度逐步恢复，并不断扩大业务，实行了一些新的保税形式，已成为中国发展对外经贸往来，扩大出口创汇，吸引外资的一项重要措施。从20世纪80年代开始，我国陆续修订颁布了对来料加工、进料加工、保税仓库、保税区等一系列管理办法和规定。如1981年前后我国海关制定发布了《中华人民共和国海关对保税货物和保税仓库监管暂行办法》，建立和完善了有中国特点又比较接近国际通行作业规范的保税制度，包括保税仓库制度、保税工厂制度、加工贸易货物保税监管办法、进料加工集团保税制度、保税生产资料市场管理办法、保税区管理办法等。经过一个时期的实践，我国已逐步建立了以保税加工、保税仓储、区域保税为主要内容的具有中国特色的保税制度。

14.1.2 保税制度的特点

海关根据国家的法律、法规、政策和规范性文件对保税货物实施监管的过程，反映出保税制度具有批准保税（或保税备案）、纳税暂缓、监管延伸、核销结案的特点。

一、批准保税

进境货物可否保税，要由海关依据国家的有关法律、法规和政策来决定。货物经海关批准才能保税进境，这是保税制度的一个十分明显的特点。

海关应当严格按国家法律、法规、政策所规定的条件和程序进行审批（备案）。批准保税的条件原则上有三条。

1.不受管制

所谓不受管制，是指申请保税的货物除法律、行政法规另有规定外，一般不受国家贸易许可管制，无须提交相关进出口许可证件。

2.复运出境

所谓复运出境，是指申请保税的货物流向明确，进境储存、加工、装配后的最终流向表明是复运出境；而且申请保税的单证能够证明进出基本是平衡的。

3.可以监管

所谓可以监管，是指申请保税的货物无论在进出口环节，还是在境内储存、加工、装配环节，要符合海关监管要求，必要时海关可要求有关当事人提供担保，以防止因为某种不合理因素造成监管失控。(www.xing528.com)

为了严格审批，海关总署规定了各种保税货物审批的程序和权限。比如保税仓库的审批，规定公共型保税仓库由直属海关受理，报海关总署审批；备料型保税仓库由直属海关审批，报海关总署备案；专用型保税仓库由隶属海关受理，报直属海关审批。

二、纳税暂缓

我们所说的办理纳税手续，包括办理征税手续和减免税手续。一般进口货物和特定减免税货物都必须在进境地海关或主管地海关办妥纳税手续（包括办妥征税或减免税手续）后才能提取。保税货物在进境地海关凭有关单证册不办理纳税手续就可以提取。但是，这不等于说保税货物最终均可以不办理纳税手续。

当保税货物最终不复运出境或改变保税货物特性时，需按货物实际进口申报情况办理相应纳税手续。比如，加工贸易保税进口货物，因故不能复出口，经批准内销，海关对不能复出口的成品或节余料件等按有关规定对料件进行补税。至于保税货物转为一般贸易进口，“纳税暂缓”的特点更加明显。

三、监管延伸

一般进出口货物，海关监管的时间是自进口货物进境起到办结海关手续提取货物止，出口货物自向海关申报起到装运出境止，海关监管的地点主要在货物进出境口岸的海关监管场所。

保税货物的海关监管无论是时间还是场所，都必须延伸。从时间上说，保税货物在进境地被提取，不是海关监管的结束，而是海关监管的开始，一直要监管到储存、加工、装配后复运出境办结海关核销手续或者正式进口海关手续为止。从地点上说，保税货物提离进境地口岸海关监管场所后，直至向海关办结出口或内销手续止，凡是该货物储存、加工、装配的地方，都是海关监管该保税货物的场所。所以，“监管延伸”也是保税制度的一大特点。

四、核销结关

一般进出口货物是放行结关。进出口货物收发货人及其代理人向海关申报后，由海关审单、查验、征税、放行，然后提取货物或装运货物。在这里，海关的放行，就是一般进出口货物结关的标志。

保税货物进出口报关，海关也加盖“放行章”，也执行放行程序。但是，保税货物的这种放行，只是单票货物的形式结关，是整个监管过程的一个环节。保税货物只有核销后才能算结关。核销是保税货物监管最后一道程序。所以，核销是保税制度区别于海关一般进出口货物通关制度的一个重要特点。

保税货物的核销，特别是加工生产类保税货物的核销是非常复杂的工作。储存出境类保税货物和特准缓税类保税货物的核销，相对来说比较简单，因为这两类保税货物无论是复运出境，还是转为进入国内市场，都不改变原来的状态，只要在规定的时间里复运出境或办妥正式进口纳税手续，并且确认复运出境的数量或办妥正式进口纳税手续的数量与原进口数量一致，就可以核销结关。加工生产类保税货物就不一样了。因为，这一类保税货物进境后要进行加工、装配，要改变原进口料件的形态，复出口的商品不再是原进口的商品。这样，海关的核销，不仅要确认进出数量是否平衡，单据真实可靠，而且还要确认成品是否由进口料件生产、没有擅自串（换）料行为。这两个“确认”大大地加大了核销的难度。所以，核销也是保税制度的一个难点。

无论是加工生产类保税货物，还是储存出境类和准予缓税类保税货物，在核销的实践中，数量往往不是平衡的。正确处理各种核销中发生的数量不平衡问题，也是核销结关的前提之一。

由于具有对进口货物暂缓征收应征关税的特点，保税制度的主要作用是：简化货物通关手续；减轻企业资金负担，加快资金周转；降低出口成本，增强产品在国际市场上的竞争能力；吸引外来资金；增加外汇收入等。