甘肃：扶贫开发主战场与最大受益者

黄选平

我省是全国最贫困的省区之一。长期以来，贫困一直困扰着甘肃的发展。为了彻底解决甘肃农村的贫困问题，1982年年底，党中央、国务院决定，将甘肃省以定西为代表的中部地区20个县和河西19个县列入“三西”建设范围，按照“兴河西之利，济中部之贫”的战略方针和“有水走水路、无水走旱路、水旱路不通另找出路”的三条路子，开始了新中国成立以来我省规模最大的农业建设和扶贫开发。在党中央、国务院的亲切关怀和大力支持下，在省委、省政府的正确领导下，在全省贫困地区广大群众的共同努力下，农村贫困地区面貌发生了翻天覆地的变化。经过30多年的努力，全省有近1000万贫困人口解决了温饱，实现了祖祖辈辈梦寐以求的脱贫愿望。

我省扶贫开发工作至今先后走过了四个阶段。第一阶段：1982—1993年，即“三西”农业建设时期。主要开展了以“三西”农业建设为重点的农村扶贫开发，主要任务是限期解决在一些最贫困地区农村“食不果腹、住不避风雨”的绝对贫困问题。第二阶段：1994—2000年，即实施《国家八七扶贫攻坚计划》时期。我省提出《四七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》，确定到2000年年底实现贫困人口“双三百”（人均300元钱、300公斤粮）的目标。到2000年年底，全省农村贫困面由1982年年底的74.8%下降到3.36%，基本解决了“一方水土不能养活一方人”的问题。第三阶段：2001—2010年，即实施《中国农村扶贫开发纲要》的10年。瞄准756万贫困人口，以51个扶贫开发工作重点县的919个重点乡、8790个贫困村为重点，强化以工代赈、整村推进、易地扶贫搬迁、劳动力培训转移、产业化扶贫五大重点, 加大对口帮扶和社会扶助力度，扶贫开发整体上从以解决温饱为主要任务转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。通过这个10年的扶贫开发，基本建立了贫困地区最低生活保障维持生存、扶贫开发解决贫困群众发展的工作机制，形成了扶贫开发工作长效机制。第四阶段：2011年至今，即新时期扶贫攻坚时期。主要是推进“1236”扶贫攻坚行动和“联村联户、为民富民”行动。“1236”扶贫攻坚行动主要是紧扣持续增加收入这一核心，确保扶贫对象年均纯收入增幅高于全省平均水平2个百分点，到2016年贫困地区农民人均纯收入达到7000元以上，到2020年达到12000元以上，进一步缩小与全国的收入差距；做到不愁吃、不愁穿；落实义务教育、基本医疗和住房三个保障；在基础设施建设、富民产业培育、易地扶贫搬迁、金融资金支撑、公共服务保障和能力素质提升六方面实现重大突破。其中，“一个核心”“两个不愁”“三个保障”是攻坚目标，既明确了脱贫致富的根本任务，也体现了全面建成小康社会的基本要求；“六大突破”是攻坚重点，既抓住了贫困地区加快发展亟须破解的瓶颈制约，也切中了脱贫致富亟须解决的要害问题。“联村联户、为民富民”行动主要以全省58个贫困县、8790个贫困村为重点，由40多万名干部联系40多万特困户。各级单位、广大干部都有联系帮扶的对象，贫困县、贫困村、特困户都有联系的单位和干部，从参与范围到联系对象，均实现了“全覆盖”，在干部和特困户之间形成了“直通车”。这两大行动形成我省新时期扶贫攻坚的总体战略。

积极探索、创新路子是我省扶贫开发工作的一大特色。在探索中进步，在创新中发展，始终保持了扶贫工作的生机与活力，走出了一条符合贫困地区实际、具有甘肃特色的扶贫开发路子。

一是走特殊贫困片带扶贫难点进行集中攻坚的路子。党的十七大明确提出了“到2020年绝对贫困现象基本消除”的奋斗目标。我省贫困面大，贫困人口多，贫困程度深，要确保党和国家扶贫战略目标的实现，最关键的就是要把我们自己的工作做好。总结多年扶贫开发工作的实践，在充分调查研究的基础上，针对不同贫困类型和特点，我们提出了“特困片带”的概念，并对“特困片带”的扶贫攻坚进行了探索。省委、省政府高度重视对我省特困片带扶贫难点实施集中攻坚的工作。省委、省政府主要领导和分管领导分别以不同形式对此作过重要批示、指示，提出了明确要求。我们在统筹安排、全面推进全省扶贫开发工作的同时，把民族地区、革命老区和河西特困移民等作为优先重点，加强了调查研究。从2008年到2010年，连续三年坚持每年制定出台一个“特困片带”扶贫攻坚专项政策文件。先后制定出台并实施了民族地区特困片带扶贫攻坚、河西特困移民扶持攻坚、庆阳革命老区特困片带扶贫攻坚等政策。同时，制定出台了“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”扶贫试点《项目实施管理办法》、民族地区特困片带扶贫攻坚《资金整合办法》和河西特困移民扶持工作《检查考评办法》等配套性文件，确保了“特困片带”扶贫攻坚路子的创新和各项攻坚任务的完成。特困片带扶贫攻坚措施的落实，给扶贫特困片带带来了明显的变化，深受贫困地区干部群众的欢迎和赞许。

二是走培育发展贫困地区产业增效、农民增收的路子。贫困地区的粮食安全和农民增收始终是首要的问题。提高粮食生产能力、增加农民人均纯收入都需要大力扶持发展种植业、养殖业、加工业、流通业以及旅游等贫困地区行之有效的各类扶贫产业。全省扶贫系统围绕“农民增收六大行动”，在如何做大做强草畜产业、马铃薯产业、林果产业、蔬菜产业、中（藏）药产业等方面进行了不断探索，着力建立区域主导性特色优势产业。截至2010年，贫困地区马铃薯面积累计达到 802万亩，果树经济林面积达到349万亩，新建日光温室5万座，发展优质瓜菜258万亩、中药材201万亩，引进良种畜禽1690万个羊单位，新建暖棚圈舍16万座。同时，把扶持加工、销售、储藏等龙头企业作为带动和促进特色优势产业开发的重点，强化招商引资、金融信贷等措施，带动产业增效和农民增收。目前，贫困地区龙头企业达到132家。扶贫工作重点县农民人均纯收入中来自产业的收入比重达到60%以上。

三是走整村推进与连片开发相结合的路子。整村推进扶贫方式是甘肃实践经验的总结，并在全国得到了推广，至今发挥着重要作用。但随着扶贫工作的不断深入，流域性、片带性问题进一步凸现。针对扶贫工作机制和方式带来的新情况、新问题，从2007年开始，我省先后在东乡、清水、环县等扶贫重点县开展了“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”试点，探索整村推进与相应流域、片带整体推进的模式。目前，国家和省级安排的流域“连片开发”试点累计达到48个。连片区域内按照“统一规划、统一实施”和“渠道不乱、用途不变、各司其职、各记其功”的原则，有效整合相关财力、物力、人力资源，整村推进项目效益实现了最大化，并逐渐形成“大扶贫”工作格局。

四是走贫困地区扶贫开发与新农村建设相结合、与贫困村灾后恢复重建相结合的路子。建设新农村是扶贫工作的方向和目标，同时也是贫困地区实现新农村建设目标的重要前提和基本基础。省上高度重视贫困地区的新农村建设工作，努力探索贫困村扶贫开发与新农村建设相结合的有效途径和方法。按照《甘肃省社会主义新农村建设试点工作意见》的有关要求，先后在6个扶贫工作重点县和50个实施过整村推进项目的村部署和开展了扶贫开发与新农村建设相结合试点工作。从试点项目实施几年的情况看，各试点县的生产得到新发展，村容村貌不断改观，农民人均收入不断增长。新农村建设试点为贫困地区在稳定解决温饱问题后如何逐渐进入新农村行列，步入小康社会发展轨道探索了路子。

2008年以来，我省先后遭遇“5·12”大地震和“8·8”舟曲特大泥石流等自然灾害，给特困地区的扶贫工作造成重大创伤，多年工作成效顷刻之间付之东流，贫困群众一夜之间一贫如洗。因此，贫困地区同时面对着扶贫工作重建和灾后恢复重建双重任务。根据国务院扶贫办的统一部署和省委、省政府的要求，我们以陇南、甘南为主，在认真调研和规划的基础上，开展了扶贫与灾后重建相结合试点，探索灾区扶贫工作重建，灾后基础条件和产业恢复等统筹推进的经验和路子。在国家支持、社会帮扶和贫困地区干部群众的艰苦努力下，扶贫开发与灾后恢复重建试点工作进展顺利，“三年任务，二年完成”目标如期实现。

五是走贫困地区劳动力大规划培训转移的路子。国家提出并实施了“雨露计划”，加大了对贫困家庭劳动力的中短期转移就业技能培训。对贫困地区劳动力转移培训，不仅关系到增强劳务市场竞争力、创造更多劳务创收机会，而且关系提高素质、改变贫困地区贫困家庭贫困现象代际传递的问题。省直相关部门十分重视农村劳动力技能培训工作。省扶贫办结合自身工作特点，把自己的培训对象定位在了贫困家庭中初中和高中毕业后返回到农村的有文化的新生劳动力这个群体上。把对初、高中毕业后（简称“两后生”）返乡的贫困户子女进行职业教育和技能培训，作为本系统贯彻“雨露计划”的重要形式和主要特点。共培训“两后生”11.3万人，转移就业率达 95 %。建立“培训一人，输转一人，脱贫一户，带动一村”的培训和转移就业模式。现在“两后生”已成为甘肃的劳务品牌，培训机制已建立，管理制度也不断完善。

六是走扶贫开发与农村“低保”有效衔接的路子。按照党的十七届三中全会关于农村“低保”和扶贫开发政策“两项制度有效衔接”的精神，以科学识别和监测扶贫工作对象和农村“低保”对象为目标，开展了“两项制度有效衔接”试点，建立了与相关部门信息资源共享平台。 2008年，在定西市漳县和甘南州临潭县分别部署了“两项制度有效衔接”试点工作。之后，根据试点工作经验，逐渐在国家扶贫开发工作重点县（市、区）扩大了试点工作。试点采取进村入户，对农户财产、劳务收入等内容的登记、测算，并在全村范围内评议公示等各项程序，比较真实地掌握了扶贫工作对象的生产、生活状态，与民政、财政、残联、统计等相关部门共同建立了贫困人口识别和动态管理机制，实现了对贫困人口资源信息的共享。目前，有318万农村贫困人口及时纳入了农村低保范围，其中有劳动能力的困难户纳入了扶贫工作规划。从而实现了扶贫部门对扶贫工作“对象瞄准到户、情况掌握到户、项目扶持到户、措施落实到户、效益体现到户”的新要求，建立了低保维持生存，扶贫促进发展的扶贫工作基本制度。(www.xing528.com)

七是走实施精准扶贫与全社会参与的路子。干部下乡怎么帮？“双联”明确了干部帮扶的6大任务：宣传政策、反映民意、促进发展、疏导情绪、强基固本、推广典型。“双联”不光强调经济发展，还关顾农村工作的方方面面，从最基础处入手，从最长远处谋划，从最拿手处发力，让干部都有作为，让群众都能受益。为了破解农村发展资金不足和农民贷款难题，甘肃省财政厅与农业银行甘肃省分行合作，开展了“双联惠农贷款”“群众不实现脱贫、双联单位干部不脱钩”，这就是给全省贫困群众的郑重承诺。

“七条成功路子”创造了我省扶贫开发工作的最大亮点，显示了我省扶贫开发工作的新实践、新进步。

为了进一步提升扶贫开发工作水平，我省通过不断探索和研究，逐步总结并形成了一些行之有效的工作机制。一是群众参与机制。让群众真正成为选择项目、实施项目、管理项目、监督项目的主体。二是资金滚动发展机制。加强对项目的后续管理，建立滚动发展机制，如“投牛还犊”“投羊还羔”等，经过两三年的滚动，覆盖大多数项目户。三是竞争激励机制。安排当年整村推进的项目村时，在同等条件下哪个村积极性高、前期准备工作做得好，就安排哪个村。省上对工作成效显著的整村推进项目村给予一定的后续项目奖励，用激励办法推动整村推进的发展。四是工作协作机制。扶贫部门积极配合妇联、劳动保障部门大力开展农村贫困劳动力培训转移工作，配合人口委开展“少生快富”项目扶贫工程，配合农行开展扶贫龙头企业的认定和扶持工作。通过各方面的努力，为扶贫开发创造了有利的条件。五是监督检查机制。采用重点县工作考核等多种形式，加强对项目执行情况的跟踪检查。坚持扶贫项目和资金公示、公告制，广泛接受群众监督，严肃处理违纪违规问题，保证扶贫项目落实。

几十年的风雨兼程，我省可以说既是扶贫开发的直接实践者，也是扶贫开发的最大受益者。围绕基本解决温饱和稳定解决温饱两大工作目标，重点实施了基础设施、整村推进、扶贫产业开发、劳动力转移培训、易地扶贫搬迁、科技推广培训等扶贫项目建设。贫困地区富民产业基本形成，农民收入逐年提高，自我发展的能力不断增强。

总体来看，我省30多年来的扶贫开发工作取得了三大历史性突破。一是彻底解决了贫困人口的生存和温饱问题。以“两西”地区为代表的我省贫困地区农民人均纯收入年均增长率达8%，比1983年增长了13倍。2011年，全省农民人均纯收入达3909元，比2001年1509元增长了159%；贫困发生率由2001年的37%下降到2010年的14.8%；国家扶贫开发工作重点县生产总值、财政收入、城乡居民收入等主要经济指标实现翻番。二是较大幅度地改变了贫困地区基本面貌和生产生活条件，提高了自我发展能力。2010年，全省58个片区县梯田覆盖面积达70%，产业收入占农民年收入60%以上，外出务工收入占年收入的30%以上，农村“低保”人口占贫困人口30%，新型农村合作医疗参合率达93%，人均受教育年限比10年前提高约1年。三是探索形成了一套行之有效、科学配套的扶贫开发工作体制机制，扶贫开发走上科学发展的轨道。我们始终坚持党委领导、政府主导、扶贫开发领导小组协调组织，建立了开发式扶贫与社会保障有效衔接，专项扶贫与行业扶贫、社会扶贫相互支持，努力争取中央和兄弟省（市）及有关单位的对口帮扶、东西扶贫协作和群众自力更生相结合等工作机制和队伍体系；形成了依法扶贫和中长期规划指导、年度计划安排、专门督查考核等行之有效机制和手段；发扬“人一之、我十之，人十之、我百之”的甘肃精神，自力更生，艰苦奋斗，全力推动扶贫开发任务的全面落实。近年来，我省经历多次特大自然灾害，但贫困地区绝大多数群众有饭吃、有水喝、有衣穿、有房住，安居乐业，情绪稳定，生产生活秩序正常。

“十一五”期间，甘肃省扶贫开发工作紧紧盯住改善贫困地区基本生产生活条件、稳定增加贫困农民收入两个核心，扎实推进“1236”扶贫攻坚行动和“联村联户、为民富民”行动，扶贫开发更有深度、广度和热度。启动实施我省六盘山片区、秦巴山片区和藏区区域发展与扶贫攻坚规划，58个县（市、区）纳入新一轮国家集中连片特殊困难地区扶贫开发范围。中央和甘肃省累计投入各类扶贫资金135.1亿元，全省累计减少贫困人口280万人，贫困发生率由24.3%下降到16.7%。2013年，城乡居民收入快速增长，城镇居民人均可支配收入由10012元增加到17237元，年均增长11.5%；农民人均纯收入由2329元增加到4495元，年均增长14.1%。

新阶段我省扶贫开发工作将深入贯彻落实科学发展观，以中央扶贫工作会议精神为指导，全面贯彻落实《纲要》精神，按照《实施办法》的要求，把国定我省“三大片区”(六盘山片区、秦巴山片区、藏区) 中58个县（市、区）作为主战场，统筹安排好国定片区之外的28个县“插花”分散的100多万贫困人口的扶持。把加快农民增收步伐、稳定解决扶贫对象温饱、实现“两不愁、三保障”作为首要任务，坚持政府主导、分类指导、突出重点、片内片外统筹推进。更加注重贫困地区基础设施改善和产业开发，更加注重贫困地区劳动力转移培训和贫困人口自我发展能力提高，更加注重基本公共服务均等化，着力解决制约贫困地区发展的突出瓶颈问题，推进贫困地区经济社会更好更快发展。

我省第十二次党代会提出了到2020年与全国同步进入全面小康社会的宏伟目标。实现这一目标，全省农民人均纯收入必须要在现有的基础上(2979元)保持年均增长15%的速度，实现翻番目标。对我省这样一个贫困比重大、程度深的省份来说，任务异常艰巨。我们坚信在党的西部大开发和扶贫开发政策的照耀下，在省委、省政府的坚强领导下，通过全省各族人民的共同努力，我们与全国一道进入全面小康社会的“甘肃梦”一定能够实现！

（作者系政协甘肃省第十一届委员会副主席）