一、 京津冀协同发展的渊源
从1986年环渤海区域合作概念提出伊始,京津冀区域合作概念也随之形成。自2013年起,京津冀协同发展驶入“快车道”。同年5月,习近平同志在天津调研时提出要谱写新时期社会主义现代化的京津“双城记”;8月,习近平同志在北戴河主持研究河北发展问题时又提出要推动京津冀协同发展。此后,习近平同志多次就京津冀协同发展作出重要指示,强调将解决好北京发展问题纳入京津冀和环渤海经济区的战略空间,以打通发展的大动脉,更有力地彰显北京优势,更广泛和高效地激活北京要素资源,同时天津、河北要实现更好发展也需要连同北京发展一起来考虑。
2014年,京津冀协同发展开始自上而下提速。2月26日,习近平同志在京津冀协同发展工作会议上强调了实现京津冀协同创新发展是一个重大国家战略,要优势互补、互利共赢和扎实推进,加快京津冀区域的协同发展,并就推进京津冀协同发展提出七点要求,其第一条就是要着力加强顶层设计。习近平强调,京津冀协同发展意义重大,对这个问题的认识要上升到国家战略层面。各地要打破自家“一亩三分地”的思维定式,抱成团朝着顶层设计的目标一起做。在全国两会上,国务院总理李克强作了新一届政府首份工作报告,将“加强环渤海及京津冀地区经济协作”写入其中。12月,全国经济工作会议提出重点实施京津冀协同发展战略,优化经济发展空间格局。2015年4月30日,中央政治局会议审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》,6月,京津冀三地发布首批区域协同地方标准,三地还将围绕环境治理、产业对接和交通协作等重点领域探索和制定实施更多区域协同发展的地方标准。随后,北京、天津、河北均根据地方总体规划和任务分工方案,提出年度重点任务,并推进落实。三地在交通、人才、环保等领域的合作也迅速全面铺开。从区域合作到协同发展,京津冀区域合作已进入高速发展的新时期。
二、 京津冀协同发展的挑战
长期以来,京津冀三地竞争大于合作。回顾协同发展的历史不难看出,京津冀之间的合作基础深厚而广泛,但三地仍有多年的短板尚未协同修补。例如,京津冀已经形成的交通体系在衔接与整合上不够紧密;自然形成的梯度产业尚缺集聚;资本市场发达却发展不均;生态合作开始启动但互惠不够;劳动力流动频繁但公共资源配置有欠妥当;地区发展一直不够清晰。
三、 京津冀同舟共济发展的内涵
在2015年4月30日的中共中央政治局会议上,《京津冀协同发展规划纲要》获得通过。此次会议指出,推动京津冀协同发展是一个重大国家战略。战略的核心是有序疏解北京的非首都功能,调整经济结构和空间结构,走出一条内涵集约发展的新路子,探索出一种人口经济密集地区优化开发新模式,疏堵结合调控北京市人口规模。要在京津冀交通基础设施整合、生态环境保护和产业升级转移等重点领域率先取得突破。要大力促进创新驱动发展,增强资源能源保障能力,统筹社会事业发展,扩大对内对外开放。要加快破除体制机制障碍,推动要素市场一体化,构建京津冀协同发展的体制机制,加快公共服务一体化改革。要抓紧开展试点示范,打造若干先行先试平台。
京津冀协同发展的内涵就在于“同舟共济、协同发展”。同舟共济共赢是海洋思维习惯中的海上生存法则,即面对巨大而莫测的海上风险任何个体都要各司其职,任何“搭便车”的个体不当行为都会导致同船难行以至共沉的结局,共济之时没有单赢而只有共赢。简言之,协同发展是通过理顺体制机制实现优势互补的发展,是利用现有梯度态势实现区内错位发展,是有所为和有所不为的有先后有重点的分领域发展,是通过创新来实现绿色而集约的发展。
四、 京津冀协同发展的重点和难点
京津冀协同发展分近期(2017年)、中期(2020年)和长期(2030年)目标,是分步骤实现的长期发展战略。当前三地协同发展的主要任务是一个战略核心和三个重点领域(如图3-2所示)。
图3-2 近期京津冀协同发展的主要任务
其战略核心就是以有序疏解北京非首都功能为核心。北京的核心功能定位于全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心。那些相对低附加值、低带动作用的经济部门(如低端制造业和批发市场)和一些受非市场因素决定的公共部门(如一些医疗、教育部门)则是北京的非首都功能。
产业转移与升级是疏解非首都功能的突破口,这就是京津冀协同发展的第一个工作重点领域。北京的人口规模早已超出其城市的承载能力,而调控人口规模的重要做法之一就是通过对产业的调控与升级来影响就业,从而达到控制人口规模的目的。京津冀产业转移与升级过程也面临三个难点:其一,首都的产业如何转移出去,也就是怎样有序疏解非首都功能;其二,天津与河北如何承接并延伸转移来的产业;其三,天津与河北如何实现产业升级以及产业创新。只有对产业进行逐个梳理,才能实现区域内要素的合理流动和配置,进而建设好京津冀产业协同发展的生态环境。
交通基础设施整合是其第二个工作重点领域,是京津冀协同发展的突破点。这包括交通在内的基础设施一体化是实现区域间资源共享、提高资源的使用效率和投资效率的重要途径。在区域立体交通网基本建立的基础上,交通整合的工作重点在于“补”——不仅要补足河北省在交通基础设施上的差距,更要补足三地交通网衔接的“空隙”、“断崖”。在此过程中,三地协调将成为工作难点。
生态环境保护是其第三个工作重点领域。京津冀经济发展已经面临环境“倒逼”的风险,必须在水资源配置、污染联防联控和节能减排等方面加大行动力度。若要取得新突破,下一步的工作重点在于“统”,包括统一规划、统一标准、统一监测、统一执法和统一补偿。工作的难点在于如何突破地域限制和提高环境精细化管理水平,以及如何建立统一的生态补偿机制、补偿标准和切实实现环保成本共担、环保收益共享。
五、 京津冀协同发展的进展
在总体规划上,全国第一个跨省市的区域“十三五”规划——《“十三五”时期京津冀国民经济和社会发展规划》印发实施,这是推动京津冀协同发展重大国家战略向纵深推进的重要指导性文件,明确了京津冀地区未来五年的发展目标。规划提出,到2020年,京津冀地区的整体实力将进一步提升,经济保持中高速增长,结构调整取得重要进展;协同发展取得阶段性成效,首都“大城市病”问题得到缓解,区域一体化交通网络基本形成;生态环境质量明显改善,生产方式和生活方式绿色,低碳水平上升;人民生活水平和质量普遍提高,城乡居民收入较快增长,基本公共服务均等化水平稳步提高。
在战略核心上,有序疏解北京非首都功能是京津冀协同发展战略的核心,是关键环节和重中之重,对于推动京津冀协同发展具有重要先导作用。疏解对象包括一般性制造业、区域性物流基地和区域性批发市场、部分教育医疗机构、部分行政性事业性服务机构。在一般性制造业领域,2016年,北京市上半年关停一般制造业和污染企业174家,大兴41家企业落户河北廊坊并清退3000家“散乱污”企业,北汽福田宣化泵车项目搬迁就位,16项技术集体转移河北定州。在区域性物流基地和区域性批发市场领域,自2015年,北京市动物园地区的天皓成市场腾退,“时尚天丽”、长征物流、信德时代市场疏解,天和白马二期主动转型,到2016年年底,“动批”(动物园地区的区域性专业市场的俗称)区域将彻底告别传统的服装批发业态,疏解从业人员3万人,减少流动人口5万至10万人。在部分教育医疗机构领域,3所大学6600余名学生乔迁顺义、大兴、良乡校区,北京景山学校唐山分校于2016年9月开学,通州区三级医院在五年内将增至六家以上。在部分行政性事业性服务机构领域,北京市行政副中心土地拆迁腾退工作已经完成,城南三大长途客运站2016年内腾退,城六区人口2016年由升转降。
在重点领域上,产业转型升级、交通基础设施整合、生态环境保护是京津冀协同发展中需要率先取得突破的领域。
在交通领域,大交通一体化正在大力推进。截至2016年,《京津冀协同发展交通一体化规划》已编制完成、将于近期印发。此外,《京津冀协同发展规划纲要交通一体化实施方案》《京津冀交通一体化2015—2017重点任务台账》《京津冀交通一体化2015年重点工作》都已经过审议。京张、大张铁路全线开工,京滨城际铁路已经核准,京唐城际铁路方案初步确定,京台、京秦、首都地区环线高速等一批“断头路”和“瓶颈路”正在打通或扩容。北京新机场航站楼与轨道交通工程建设进展顺利。北戴河机场投入运营。天津航空在京津冀地区建成多座城市候机楼,推出空铁联运、陆空联运等多项服务。天津港大港港区、唐山港京唐港区深水航道项目前期工作积极推进。天津市与河北省联合成立的津冀渤海港口投资公司启动运营,正在谋求形成错位发展、优势互补的格局。津冀渤海港口投资公司在北京、河北设立了10个无水港。京津冀通关通检一体化水平不断提升。在天津口岸进出口总额中,来自北京与河北的货物比重达到32.7%。京津冀交通一卡通使用范围已覆盖区域内9个城市,累计发行互通卡3万多张。
环保领域里,生态环境保护持续加强。《京津冀协同发展生态环境保护规划》发布,京津冀及周边地区大气污染和水污染防治协作机制进一步完善,在信息共享、环评会商、联防联治等方面积极发挥作用。环保部启动了京津冀地级及以上城市统一重污染天气预警分级标准的试点,力争真正做到使京津冀地区对雾霾的多管齐下联动治理真正落到实处。海河流域、滦河流域综合整治及衡水湖、官厅水库生态保护和修复力度持续加大。太行山绿化、“三北”防护林、沿海防护林等重点生态工程和平原造林加快推进,京津冀三省市上半年分别完成造林12.5万亩、55.4万亩和237.3万亩。2022年北京冬奥会绿化工程也正在加快实施。
产业领域,积极推动产业升级转移。北京现代汽车沧州第四工厂已开展设备安装调试,36家北京生物医药企业落户沧州生物医药园。津冀循环经济产业示范区、张北云计算产业基地、首钢京唐二期等一批产业合作园区和重大项目取得积极进展。京津冀地区资源能源保障能力不断加强,南水北调中线一期工程实现向京津冀供水。陕京天然气四线项目开工建设,蒙西至京津冀煤制气管道建设项目前期工作推进加快。
六、 京津冀协同发展的未来
2014年底的中央经济工作会议指出我国经济正在向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化,经济发展进入新常态。在新常态下的京津冀协同发展要优化空间发展格局,通过改革创新打破地区封锁和利益藩篱,全面提高资源配置效率,推进城镇健康发展,加快规划体制改革,健全空间规划体系,坚持不懈地推进节能减排和保护生态环境。
北京以转型为主要任务,将利用现有优势,继续建设政治、文化、国际交往、科技创新四大中心。北京要围绕基础设施建设、生态环境治理与保护、公共服务共建共享等研究提出具体任务和路径,突出对人口规模的控制,放弃大而全的经济体系,转而构建适合首都定位的高精尖经济结构。降低首都功能核心区、生态涵养发展区经济增长指标的考核权重,引导区县按功能区的特色化发展。
天津转型与发展并重,将对接“中国制造2025”,以信息通信技术与制造业深入融合为切入点,以全面深化改革为动力,以加快转型升级为主要任务,以主要行业重大装备生产的自主和可控为突破口,打造工业转型与发展的升级版,推进产业结构向中高端迈进,建设好全国先进的制造与研发基地、北方国际航运核心区和金融创新运营示范区,真正成为改革开放先行区。(www.xing528.com)
河北以跳跃式发展为第一要务,将建设雄安新区,调整优化京津冀城市布局和空间结构,培育创新驱动发展新引擎;将建设全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区和京津冀生态环境支撑区。
到2030年,首都核心功能将更加优化,京津冀区域一体化格局基本形成,京津冀将成为引领和带动北方经济崛起和支撑全国经济发展的重要增长点,成为具有国际竞争力和影响力的重要区域。
七、 建设雄安新区
2017年4月1日,新华社受权发布,中共中央、国务院印发通知,决定设立河北雄安新区。这是以习近平同志为核心的党中央作出的一项重大的历史性战略选择,是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区,是千年大计、国家大事。
1. 雄安新区规划建设内容
雄安新区规划范围涉及河北省雄县、容城、安新3县及周边部分区域,规划建设以特定区域为起步区先行开发,起步区面积约100平方公里,中期发展区面积约200平方公里,远期控制区面积约2000平方公里。(参见图3-3)
图3-3 雄安新区规划建设示意图
中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平指出,规划建设雄安新区要突出七个方面的重点任务:一是建设绿色智慧新城,建成国际一流、绿色、现代、智慧城市。二是打造优美生态环境,构建蓝绿交织、清新明亮、水城共融的生态城市。三是发展高端高新产业,积极吸纳和集聚创新要素资源,培育新动能。四是提供优质公共服务,建设优质公共设施,创建城市管理新样板。五是构建快捷高效交通网,打造绿色交通体系。六是推进体制机制改革,发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,激发市场活力。七是扩大全方位对外开放,打造扩大开放新高地和对外合作新平台。
2. 雄安新区对疏解北京非首都功能的作用
北京市人口已经达到2100多万,接近2020年2300万的人口调控目标,由此带来交通拥堵、房价高涨、资源超负荷等大城市病,其深层次原因是承载了过多的非首都功能。习近平总书记多次强调,疏解北京非首都功能是推进京津冀协同发展的关键环节和重中之重。有关部门先后出台了12个京津冀协同发展的专项规划,加快推进交通、生态、产业三个重点领域率先突破,强化创新驱动和体制改革,促进基本公共服务共建共享,三个省市也出台了相应的推动京津冀协同发展的规划和实施方案。
除了上述措施,解决大城市病难题,将北京的非首都功能有力、有序、有效地疏解出去,更需要一个集中承载地。客观上,规划建设这个集中承载地既要依托北京、天津、石家庄等现有大城市的资源,又要交通便利,地理条件适中。
综合来看,雄安新区规划范围涉及的河北省雄县、容城、安新3县及周边部分区域区位优势明显、交通便捷通畅,现有多条高速公路、铁路,可比较快地基本形成与北京、天津、石家庄半小时的通勤圈;生态环境优良、资源环境承载力较强,拥有华北平原最大的淡水湖白洋淀等;水资源比较丰富,可满足区域生态用水需求;现有开发程度较低,发展空间比较充裕,具备高起点高标准开发建设的基本条件。因此,这个区域是北京非首都功能疏解集中承载地的最佳选址。
由此可见,规划建设雄安新区是疏解北京非首都功能一个非常重要的组成部分。
3. 建设雄安新区的意义和前景
设立雄安新区,是以习近平同志为核心的党中央深入推进京津冀协同发展作出的一项重大决策部署,对于集中疏解北京非首都功能,探索人口经济密集地区优化开发新模式,调整优化京津冀城市布局和空间结构,培育创新驱动发展新引擎,具有重大现实意义和深远历史意义。
一是重点打造北京非首都功能疏解集中承载地,可以有效缓解北京大城市病,与北京城市副中心形成北京新的两翼。
二是有利于加快补齐区域发展短板,提升河北经济社会发展质量和水平,培育形成新的区域增长极,也可与以2022年北京冬奥会为契机推进张北地区建设共同形成河北新的两翼。
三是有利于调整优化京津冀城市布局和空间结构,拓展区域发展新空间,探索人口经济密集地区优化开发新模式,打造全国创新驱动发展新引擎,加快构建京津冀世界级城市群。
未来,雄安新区的建设将从以下几个方面着手:
一是先谋后动,加快进行规划编制工作。坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位,集聚全国优秀人才,吸纳国际人才,充分借鉴国际经验,高标准高质量组织编制雄安新区总体规划、起步区控制性规划、启动区控制性详细规划及白洋淀生态环境治理和保护规划,确保一张蓝图干到底。
二是把创新驱动作为新区发展的根本动力,集聚创新要素。从创新载体、运行机制、发展环境等方面营造良好创新氛围,吸引高端创新人才和团队,努力打造创新高地和科技新城。
三是深化体制机制改革。探索新区管理新模式,深化行政管理体制改革;探索新区投融资体制改革,建立长期稳定的资金投入机制,吸引社会资本参与新区建设。
四是根据新区建设需要,研究提出相关具体支持政策。同时,在专项规划实施、重大项目布局和资金安排上,对新区相关交通、生态、水利、能源、公共服务等重大项目给予支持。
雄安新区的设立不仅为京津冀协同发展描绘了新蓝图,也意味着中国的全方位对外开放向纵深发展,更是具有历史意义的战略选择。无需多久,燕赵大地上将崛起一片富有朝气、充满希望的国家级新区!
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