我国健康城市治理实践与评价经验

我国于1993年由卫生部引入健康城市的概念，并于1994年与世界卫生组织合作正式开展健康城市项目，使得我们从一个崭新的、多维的视角重新审视城市发展问题，其意义已远远超越了“卫生城市”“文明城市”“生态城市”等城市模式。1997年，卫生部将正处于启动阶段的健康城市项目移交给全国爱卫办。2003年“非典”以后，健康城市建设进入实质性发展阶段。我国健康城市治理模式基本是政府主导模式，成立健康城市建设工作领导小组，下设办公室，制定出台三年或者五年的健康城市行动计划(规划)，并负责项目计划的实施，统筹协调各相关部门的合作，指导具体项目工作的开展。2016年11月，全国爱卫办印发了《全国爱卫办关于开展健康城市试点工作的通知》(全爱卫办发〔2016〕4号)，确定了无锡市、宁波市等38个健康城市试点市。到2017年，全国已有40余个城市开展健康城市建设工作，其中包括杭州市、宁波市、南京市、大连市、广州市、长春市、武汉市等7个副省级城市，其开展健康城市建设的核心内容之一是确立适合本地区实际情况的评价指标体系。

(一)全国爱卫会

为适应新时期爱国卫生工作的需要，全国爱卫会在广泛征求意见的基础上，对2010年《国家卫生城市标准》组织进行了修订，形成了《国家卫生城市标准(2014版)》，该标准包括8大类共40条评价指标。其中，爱国卫生组织管理4条、健康教育和健康促进4条、市容环境卫生8条、环境保护3条、重点场所卫生4条、食品和生活饮用水安全5条、公共卫生与医疗服务8条、病媒生物预防控制3条。^[24]

我国的健康城市建设是在国家卫生城市创建活动的基础上发展起来的，目前在我国所指的健康城市是卫生城市的升级版。2018年4月，全国爱卫会印发了《全国健康城市评价指标体系(2018版)》(见表3-3)，该指标体系共包括5个一级指标、20个二级指标、42个三级指标，能比较客观地反映各地健康城市建设工作的总体进展情况。^[25]

表3-3　全国健康城市评价指标体系(2018版)

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注：*表示将根据“健康细胞工程”建设进展情况适时纳入评价。

(二)《“健康中国2030”规划纲要》

在2008年全国卫生工作会议上，原卫生部正式提出了“健康中国2020”发展战略，提出了1个总目标、2个阶段目标、10项具体目标和95项具体指标。其中，目标一为20项指标，目标二为11项指标，目标三为4项指标，目标四为16项指标，目标五为16项指标，目标六为8项指标，目标七为6项指标，目标八为9项指标，目标九为2项指标，目标十为3项指标。^[26]

2016年10月25日，中共中央、国务院发布了《“健康中国2030”规划纲要》，这是今后15年推进健康中国建设的行动纲领，是新中国成立以来首次在国家层面提出的健康领域中长期战略发展规划，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大意义。《“健康中国2030”规划纲要》围绕总体健康水平、健康生活、健康服务与健康保障、健康环境、健康产业等方面设置了13项主要量化指标(见表3-4)，使目标任务具体化，工作过程可操作、可衡量、可考核。其中包括健康水平5项指标、健康生活2项指标、健康服务与保障3项指标、健康环境2项指标、健康产业1项指标。^{[27] [28]}

表3-4　“健康中国2030”规划纲要主要指标

(三)北京市:建立完善的体制机制，推动全社会参与健康城市建设

完善的体制机制是北京市健康城市建设的重要保障。近年来，北京市在创建卫生城市的基础上，开展了健康社区、健康促进示范村、健康城区等多项健康促进活动。2011年，北京市将建设健康城市纳入北京“十二五”规划，从此健康城市建设成为国民经济和社会发展计划的重要组成部分。其建立了市、区两级的管理架构，协调各相关部门，推进规划的落实。起先在市级层面成立由市领导为主任、多部门参加的健康促进工作委员会，并成立专门的办公室，后期整合市爱卫办和市健康促进工作委员会办公室，统一组织开展健康北京的建设。政府主导、多部门合作、社会组织推动、全社会参与的运行机制是北京健康城市运行机制的关键，其中社会组织推动是该运行机制中的亮点和重要特色，全社会参与是该运行机制中的重要基础和支点。北京市以健康教育为先导，引领市民参与健康行动计划。首先，利用多渠道、大规模、大力度的媒体宣传普及健康知识，提高市民健康意识；其次，针对市民存在的健康问题，有的放矢地开展健康相关活动，例如合理膳食行动、健身行动、护齿行动等，还包括健康促进场所创建等活动，广泛调动市民参与建设的积极性。此外，北京市还重视利用科研机构力量开展决策应用研究，为领导决策提供“智库”服务。

为全面推进健康北京建设，进一步提高人民群众健康水平，建设健康中国首善之区。2017年9月7日，中共北京市委、北京市人民政府印发《“健康北京2030”规划纲要》，提出到2020年，城市健康基础设施水平全面提升，城乡健康环境条件持续改善，影响健康的主要因素得到积极治理，居民健康生活方式广泛普及，人均期望寿命稳步增长，市民健康水平明显提高，健康城市建设水平位居全国前列，并提出了28项主要量化规划指标。^[29]

北京的经验是：领导重视是健康城市项目顺利推进的有效保障，其中把健康城市建设纳入国民经济和社会发展计划为健康城市项目的开展提供了有力的政策保障，成立相关的工作机构则为健康城市项目的顺利实施提供了组织保障。

(四)上海市:注重解决市民关注的问题，并有效提高公众参与程度

2003年，上海市正式启动健康城市建设工作。上海市始终将健康城市建设作为地区经济社会发展的重要组成部分，列入政府工作重要议事日程，并以三年为周期，发布《上海市建设健康城市三年行动计划》。该计划主要由上海市政府主导，市爱卫会负责组织实施，并且建立由副市长牵头的上海市建设健康城市联席会议制度，以推动计划的落实。迄今为止，上海市已顺利开展了五轮健康城市建设(2003—2005年、2006—2008年、2009—2011年、2012—2014年、2015—2017年)。^{[30] [31] [32]}每轮行动计划均注重提高公众的参与程度。在2003—2005年首轮计划行动期间，全市各媒体通过公益广告、新闻播报、播放健康城市主题歌《健康城市幸福歌》的MTV等形式对建设健康城市、健康社区进行全方位报道。此外，政府部门给市民发放了一大批资料和“实用型”宣传品。在2006年之后的三轮行动计划中，市政府均以“五个人人”健康市民行动为主体，开展惠及群众、贴近居民的系列活动，例如2006—2008年的“人人知道自己血压，人人掌握救护技能，人人了解食品安全，人人参加健身活动，人人养成健康行为的行动”^[33]。经过前四轮的健康城市建设行动计划，上海市健康城市建设取得阶段性成果，市民综合素质和健康均达到较高水平。2014年12月，上海市出台《上海市建设健康城市2015—2017年行动计划》。该行动计划旨在进一步提升健康城市建设的社会动员和支持能力，确立了“科学健身”市民行动、“控制烟害”市民行动、“食品安全”市民行动、“正确就医”市民行动、“清洁环境”市民行动等五项市民行动的主要任务，即“5+X”模式(5项全市统一的市民行动与X项区域特色行动相结合)，稳步有序推进健康城市建设任务。该指标体系共包括32项评价指标，其中有“科学健身”市民行动3项、“控制烟害”市民行动5项、“食品安全”市民行动4项、“正确就医”市民行动4项、“清洁环境”市民行动7项、主要措施9项(见表3-5)。^[34]

表3-5　上海市建设健康城市2015—2017年行动计划指标体系

续表(www.xing528.com)

上海市健康城市建设经验是：围绕市民健康实际需求，重点创新社会动员和参与机制，完善有效的激励机制，以普及健康城市的理念，提高市民主动参与的积极性。

(五)苏州市:在完善网络体系的同时，重视对外合作和交流

苏州市于2003年成立建设健康城市领导小组，市长任组长，市委副书记、副市长任副组长，成员由34个部门主要领导组成，领导小组下设办公室，办公室设在卫生局；2009年对爱卫会和健康城市领导小组进行整合，更名为爱国卫生运动与健康促进委员会。苏州市健康城市建设主要围绕“12345”网络体系开展工作。“1”即一个网络：建立覆盖全社会、各行各业的健康城市建设网络。“2”即建立两个体系：制定科学的健康城市指标体系，完善健康促进法制体系。“3”即实施三个工程：一是健康宣传工程，建设健康苏州网站、组建志愿者队伍等；二是健康细胞工程；三是健康服务工程。“4”即做好四个结合：一是与建设服务型政府相结合；二是与各级党委、政府和各部门工作相结合；三是与宣传教育相结合；四是与日常卫生工作紧密结合。“5”即抓好五个环节：重点抓好优化健康服务、营造健康环境、构建健康社会、培育健康人群和提供健康食品等五个环节，围绕市民关心的食品、就医等问题，精心部署和组织活动，以解决好影响市民健康和生活的突出问题。^[35]在完善健康城市建设网络体系的同时，苏州还特别注重对外合作交流。苏州市作为世界卫生组织西太区健康城市联盟(Alliance For Heathy Cities，AFHC)的发起者之一，被推选为第一届AFHC执行委员会主席。2006年，在世界卫生组织的支持下，与健康城市联盟举办“第二届世界健康城市联盟大会”。2008年，在第三届世界健康城市联盟大会上，苏州被授予“杰出健康城市奖”。苏州还积极与国内外高等学校、研究机构合作，认真听取专家意见，因地制宜地借鉴国内外成功经验。这些举措使苏州健康城市项目在短时间内蜚声海内外。

苏州市健康城市建设的经验是：政府重视健康城市项目，以行政手段大力推进健康城市建设计划，成立由政府相关部门组成的领导小组，不断完善健康城市建设网络体系；积极争取国内外资源的支持，汲取其他城市的有益经验，推进健康城市建设；加大国内外合作力度，以扩大影响力。

(六)杭州市:以保障市民健康为出发点，营造社会支持环境

2007年，作为全国首批健康城市试点城市之一，杭州市正式启动健康城市建设。杭州市成立健康城市工作领导小组，市委宣传部部长任组长，领导小组下设办公室，办公室设在市爱卫办，下设7个专项工作组，通过制定三年或五年行动计划，定期或不定期召开健康城市建设工作领导小组成员会议，来推动健康城市建设。杭州市健康城市建设以保障市民健康为出发点，以市民满意为落脚点，通过广泛的基线调查和下基层调研，摸清民情和实情，围绕市民最关心、最直接、最现实的民生问题，制定阶段性工作目标，实施项目管理，取得良好成效。在规划制定中，杭州市制定了7个“人人享有”目标，即“人人享有基本医疗保障、人人享有基本养老保障、人人享有15分钟卫生服务圈、人人享有15分钟体育健身圈、人人享有安全食品、人人享有清新空气、人人享有洁净饮水”，并通过营造健康文化、保护健康环境、优化健康服务、培育健康人群、发展健康产业、构建健康社会等主要任务来打造社会支持环境。^[36]2016年12月30日，杭州市建设健康城市工作领导小组编制印发了《杭州市建设健康城市“十三五”规划》(杭健康〔2016〕3号)，提出到2020年，健康城市建设的各项指标任务位居全国前列，保障和促进健康的公共政策更加健全，健康环境、健康社会和健康人群协调发展进一步实现，打造成为社会和谐、环境友好、安全宜居、人群健康的“健康中国示范区”，同时提出了53项“十三五”期间健康杭州建设主要指标，其中包括健康环境9项、健康社会13项、健康服务10项、健康人群14项、健康产业3项、健康文化4项(见表3-6)。^[37]

表3-6　“十三五”时期健康杭州建设的主要指标

续表

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说明：统计口径均为常住人口。

杭州市健康城市建设的经验是：健康城市建设应坚持以人为本，充分体现民生、民意和民主。通过政府承诺，营造社会支持环境，促进健康目标的实现。此外，健康城市建设也应在具体实施中强调因地制宜，注重创新、特色发展。各区因地制宜、整合资源、合理设计，推出一些特色项目，例如：拱墅区以“全民健康生活方式行动”为载体，利用美丽的运河人行道，设置距离标识，开展“运河健走”活动。目前，杭州市“政府组织、社会参与，部门协调、条块结合，重心下移、群众互动”的健康城市工作机制已基本建立。

(七)其他代表性城市健康城市建设实践

广州市于2013年1月启动健康城市建设，颁发《广州市建设健康城市规划(2011—2020年)》，提出从健康环境、健康社会、健康服务、健康人群和市民满意度五个方面推进建设任务。大连市于2004年正式启动健康城市建设工作，先后制定并实施了三轮《大连市建设健康城市三年行动规划》，主要围绕营造健康环境、提供健康服务、培育健康人群和构建健康社会等四大方面开展建设工作。

南京市于2014年11月颁布《建设健康南京行动计划(2015—2017)》，提出以人的健康为中心的四项重点任务：营造健康环境、普及健康教育、实施健康促进、加强疾病防治。

长春市于2009年7月出台《长春市建设“健康城市”三年(2010—2012年)行动规划》，提出以“营造健康环境、提供健康食品、倡导健康行为、弘扬健康道德、关注健康心理、优化健康服务、发展健康产业”为目标，开展“城市清洁行动”“健康行动计划”“畅通工程”“放心食品、健康消费”“科学选择食品、讲究营养平衡”“健康教育”“控烟及健康行为”“遏制陋习、爱护环境”等活动。

武汉市于2011年11月出台《健康武汉全民行动计划(2011—2015年)》，以“五个人人”为目标，提出“全民健康素养促进行动”“全民健身行动”“食品安全行动”“基本医疗卫生服务保障行动”“健康服务普及行动”“疾病预防控制行动”“医疗急救与卫生应急行动”“母婴健康行动”“城乡环境卫生清洁行动”“健康产业发展行动”等建设活动。

上海、苏州、杭州等地区的健康城市建设概况汇总见表3-7。

表3-7　上海、苏州、杭州健康城市建设概况