英国环节成本规制制度对垄断的应对措施

英国天然气和电力市场办公室（OFGEM）制定了规制会计准则，规制账户（年度规制会计报告）的准备、审计、披露，以及年度成本规制数据的提交、评估和报告发布制度。在周期性价格核定时，规制账户、年度规制数据、年度成本评估报告是规制机构审查成本、核定价格的重要参考。

1.规制会计准则和规制账户制度

（1）规制会计准则及其与通用会计准则的比较。在英国，规制会计准则由经济性规制机构发布，仅适用于受规制的垄断环节，旨在为同类受规制企业规定详细的规制会计政策框架，为规制会计报告的编制定义标准模板，提供规制特别是价格规制所需的信息。规制会计准则与通用会计准则的大部分内容一致，但部分情况下需要为相应的受规制行业“量身定制”，以反映受规制行业各自的技术经济特性。总体上，规制会计准则中未包含的内容执行通用会计准则，不一致之处则以规制会计准则为准。规制会计准则的主要内容包括：规制会计所采用的会计政策；业务的定义以及如何将其纳入规制账户；成本归集、成本分配和内部再收费（关联交易）应遵循的原则。以“内部再收费”（关联交易）为例，规制会计准则必须包含受规制企业与关联方进行交易以及报告此类交易的框架，用于证明内部交易的公平、无交叉补贴和透明。

（2）规制账户（年度规制会计报告）及其与法定账户（年度财务会计报告）的比较。在英国，高质量的信息被认为对保障规制的效率至关重要。规制账户（年度规制会计报告）正是用于提供受规制企业的财务信息，反映企业实际成本与核价成本的关系，服务于周期性核价以及两次核价期间的成本绩效监控。规制账户的准备以规制会计准则为第一依据，法定账户则根据通用会计准则中的会计标准准备。因此，规制账户通常需要受规制企业修改已有的财务会计系统，以生成纳入规制账户的数据，更侧重于满足规制的信息需求。与之相比，法定账户（年度财务会计报告）的设计主要是为了满足英国公司法以及相关证券交易所上市的要求，更侧重于投资者的信息需求。

（3）规制账户的审计与披露。规制账户须由外部审计师按严格的审计流程进行审计，以确保其符合规制会计准则的要求。自然垄断企业可聘请其法定账户的审计师或其他审计师对其规制账户进行审计。同时，规制机构保留以下权限：可要求企业聘请的审计师开展第二次审计；不满意企业审计安排时可直接任命其他审计师；对关注的特定领域，可任命同一审计机构对所有受规制企业开展审计。企业聘请的审计师须向规制机构负责。审计费用由相关企业支付，规制机构在周期性核价时予以考虑。规制机构认为受价格控制的垄断业务的成本应是透明的，因此规制账户报表需在互联网公开。如规制账户中存在商业敏感信息，经规制机构同意可以从规制账户的公布版本中删除。年度规制会计报告的主要内容有：概述（业务简介、管理架构、能源政策、财务绩效、受规制业务、其他业务、会计原则等）；董事长声明；独立审计报告；附录（受规制业务补充分析等）。

2.年度成本数据的提交、评估和报告发布制度

在上述规制会计准则和规制会计报告的基础上，英国规制机构进一步制定了年度成本数据的提交、评估和评估报告发布制度，企业提交的年度成本的数据来源于上述规制账户，且二者的总成本须保持一致。以配电行业为例，由于在核定第4个规制周期（2005年4月—2010年3月）配电价格的过程中，从配电企业收集和分析成本耗费了大量工作，政府决定从2005年4月起实施年度成本报告和评估制度，目的是提高配电企业提交的数据的有效性和一致性，监测配电企业的实际成本并与准许成本进行比较，为下一周期核定价格提供成本信息。(www.xing528.com)

（1）年度成本规制数据包及其注解说明的提交。年度成本报告制度的核心内容是规制数据包和指南。规制数据包采用Excel工作簿的形式，内容包括：上一周期实际成本与准许成本的对比以及更新后的管制资产价值；关键性的成本信息以及支持性的明细表，其中对成本进行细分的程度，取决于更好地理解成本驱动因素以及规制机构比较分析的需求；相关技术信息。当某一项或某一类业务成本超过上一年度一定范围时，配电企业须提交注解说明。如果配电企业没有与规制数据包要求对应的成本统计，则其需要在不同的业务之间分摊成本，并在注解文件中详细说明分摊的方法和前提假设。配电企业每年必须尽快提供配电许可证中所要求的信息，最晚不能迟于财政年度结束后的7月31日。如推迟时间，须获得规制机构的书面同意。配电企业提交规制数据包时应附有一份由公司董事签署的信函，确认提交的数据包已按照规则完成。如有必要应重新提交规制数据包，但须基于规制机构与配电企业之间的书面文件进行。

（2）年度成本评估及评估报告发布。规制机构可自行也可委托专业机构对被规制企业提交的成本数据进行详细评估。年度成本评估报告须向社会公布，其内容包括评估流程、行业绩效、下一步工作。其中，“行业绩效”是报告的主体，包括：每一家配电企业上一年的成本、本年度的实际成本、本年度准许成本及其偏差情况；每一家配电企业更新后的管制资产价值，内容包括年初净值、预测增加值、实际增加值、折旧费、年末净值；每一家配电企业的资产负债率及其与核价时资产负债率取值的比较情况等。

3.周期性核价中的成本审查制度

在英国，规制机构通过周期性的“价格控制”（Price Control）来限制垄断企业的最高准许收入。以配电行业第5个价格控制审查（DPCR5，2010年4月—2015年3月）为例，规制机构于2008年12月启动DPCR5，发布政策文件阐述实施价格控制的方法和激励机制，2009年12月形成最终决定，确定每一家配电企业（DNO，共14家）在2010—2015年各年的最高准许收入。

最高准许收入控制的模型为Rt=Rt-1（1+RPI-X），即规定下一规制周期第一年最高准许收入和之后各年的最高允许变化范围。第一步是计算各年收入需求。各配电企业按规定的格式和要求提交预测成本。规制机构根据配电企业提交的预测成本、历史成本、各企业间的对标、效率提高要求、第三方评估结果、相关利益方的建议等，决定各个参数的取值，计算出各年基本收入需求，再根据“激励津贴”“直接通过成本”等进行调整，并对企业的财务健康程度进行评估，确定出下一规制周期各年的收入需求。第二步是确定第1年最高允许收入以及各年允许变化幅度。计算依据为周期内各年最高准许收入贴现之和等于各年收入需求贴现之和。虽然据此计算的各年最高准许收入与预测收入需求不一定完全匹配，但有利于整个周期收入和电价的平滑。

综上可见，最高准许收入确定的基础是成本。因此，规制机构认为“DPCR5的核心要素之一是评估2010年至2015年的网络投资和运营成本的有效水平”。从其详细评估过程和方法看，历史投资和运营成本是基础。在整个核价期间，配电企业预测的支出总计154亿英镑，规制机构花费6个月时间与每个配电企业讨论其业务计划并进行成本评估，最终核定的成本平均低于配电企业提交的预测值的14%。具体过程为：2009年2月，配电企业根据规制机构规定的Excel表和相关填报指南，提交历史年份、本规制周期未结束的年份（即2009年、2010年）和核价周期（2011—2015年）各年的预测成本，以及详细的解释说明。之后，规制机构使用模型进行评估，与各配电企业进行详细讨论，使其有机会提供进一步的反馈，证明预测的合理性。2009年5月，规制机构发布核价方法和初步结果文件，具体包括成本评估方法的详细信息以及若干核心成本参数的初步结果。2009年8月，规制机构发布初步核定方案，征求各方意见。2009年9月，规制机构发布更新函，重点关注因需要来自配电企业和其他各方的进一步信息，而无法在初始方案中确定的成本。2009年10月，规制机构发布更新后的准许成本和收入。