治理体系现代化的主要措施

现代化的价格规制治理体系，涉及立法机构和规制机构之间的委托代理关系，需通过立法为规制机构履职提供充足的组织、资源、权限保障，同时建立必要的约束和制衡机制。前者包括职能完备的机构、充足的人力物力资源、必要的权限等，后者包括严格的履职程序、信息公开和公众参与机制、监督与问责机制等。

1.为治理体系构建提供高层次法律依据

我国正在加快法治政府建设，价格规制作为直接影响消费者经济利益、具有广泛社会影响的政府职能，须有法可依。可考虑制定《国家公用事业规制法案》，为良好治理体系的形成奠定法律基础，提高规制政策的稳定性和可预期性，为垄断行业健康发展和下游产业合理布局提供长期信号，保障消费者获得充足、可靠、经济的垄断产品和服务。法案需明确界定：规制的目标；规制机构的组织、职责、履职程序以及监督和问责机制；垄断企业的权利和义务等。考虑我国垄断环节运营主体以国有企业为主，法案还需纳入自然垄断环节国有企业管理体制相关内容，从而形成完整的治理体系。

2.设立定位清晰、职能完备的经济性规制机构

该机构的核心目标是维护消费者的经济利益，提高其获得产品和服务的“性价比”。核心职责包括促进垄断行业可竞争环节的竞争，实施对垄断环节的经济性规制。在垄断环节规制领域，应将目前分散于各部门但不可割裂的相关职能集中于经济性规制机构，具体包括价格规制、网络规划和项目审批、网络公平开放、成本核算制度、质量标准、价格监督检查，以及国有企业考核、薪酬核定等管理职能。为最大程度保证决策独立，经济性规制机构最好跨行业设置。通常认为，与单一行业的经济性规制机构相比，跨行业设置的经济性规制机构更加具有优势^[7]：一是促进规制资源的共享；二是加快规制知识的学习和传播；三是降低规制俘获风险；四是保障规制决策的独立性；五是便于实施统一的投资价值评价和通货膨胀处理等政策，促进资本在行业间的合理流动；六是在行业间技术和经营不断融合的趋势下，有助于跨行业事务的处理。中央经济性规制机构由国务院直接领导，可命名为“国家公用事业规制委员会”。也可参考德国等国家模式，在综合性部委下设立二级经济性规制机构。各省则相应设立省级公用事业规制委员会，对水、电、气、热、铁路等自然垄断行业实施规制。

3.保障规制机构获得充足的规制资源

垄断环节规制专业技术性较强，为实现预期目标，维护消费者利益，政府必须投入充足的规制资源，才可能取得既定的规制目标。具体包括：数量充足、专业结构合理（工程技术、财务、管制经济学、法律等）的工作人员，充足的经费预算，可在需要时聘请外部顾问和特定领域专家，对工作人员开展定期培训，积极参与国际和区域规制机构联盟，建立与他国规制机构的交流合作机制。

4.授予规制机构履职所需的必要权限(www.xing528.com)

如上所述，经济性规制机构的核心职责包括两方面，一是促进可竞争环节的竞争，二是实施对垄断环节的经济性规制。其中，与垄断环节价格规制职能相关的权限至少应该包括：设定或批准被规制服务或产品的价格；强制垄断企业遵守规制会计制度、保留记录、提供规制所需的信息；监测垄断企业绩效，发布相关报告和信息；监督垄断企业执行规制规则的情况，必要时有权实施经济处罚；受理和裁定垄断企业与消费者之间的经济纠纷；设定可能对价格规制有显著影响的垄断国有企业考核指标。

5.明确规制机构履职的要求和程序

在对规制机构充分授权的同时，需建立约束机制。首先是要求规制机构依法制定完备的规则（即部门规章），依规而为。由于规制的专业性、动态性，规制法案仅能就规制政策进行框架性、原则性规定，因而须要求规制机构依法制定（包括评估和修改）、公布实施细则，作为其决策依据。实施细则应尽可能完整、详尽和明确，具有可操作性，从而将自由裁量权降低到最低程度。其次是明确规制机构制定和执行规则的程序。程序的公正、公开、透明是结果公正的保障。规制机构履职须遵循法定程序，包括制定（修改）规则和执行规则（定调价等）的流程以及各流程的详细要求。

6.建立信息公开和公众参与机制

首先，规制法案应明确规定规制机构信息公开的范围和程度，包括机构职责、机构部门构成、相关法律法规，规制决策的结果、依据和程序，决策过程中形成的相关公告、文件、咨询报告等。用于决策的文件和信息也应尽可能公开。其次，消费者组织程度不高，缺乏专业规制知识，相对于被规制企业处于弱势地位。因此，在前述信息公开的基础上，政府还需建立帮助消费者有效参与的机制。建立公众直接参与、充分表达意见的渠道。在规制机构内部设立专职的消费者保护部门，一方面对消费者直接参与提供建议和帮助，另一方面聘请经济、财务、技术、法律等专家代表消费者有效参与规制。

7.建立对规制机构的问责和评估审查制度

垄断企业和消费者对规制机构的决策不满时，可向规制机构及其上级机构或法院提起上诉。规制机构应向立法机构或上级行政机构提交年度工作报告，报告年度预期工作目标以及完成情况，提交重大规制政策的成本-收益分析。立法机构或上级行政机构应对规制机构的规制框架和绩效进行定期审查（如每5年1次），评估相关法律规定是否需要变更。