设计规制体系的一般性原则

规制体系指影响规制绩效的各个要素及其相互关系，包括与规制相关的法律法规、组织机构、监督制衡机制、规制方法与工具等。规制源于现代市场经济国家，经过近百年特别是20世纪70年代以来的实践，这些国家的经济性规制体系日益成熟。经济合作与发展组织（OECD）、世界银行以这些国家的多年实践为基础，提出理想规制体系设计的一般性原则，可概括为：规制决策的独立性、清晰的职责、必要的授权、充足的可用资源、完备的规则、透明和公众参与、可预测和可问责。作为垄断环节规制核心的价格规制，其体系的构建包含于经济性规制体系之中。

1.规制决策的独立性

规制的第一要义是保持规制决策的独立性。规制者只有公平、公正地行使规制职能，才能既防止被规制的垄断企业获得超额利润，又确保吸引投资以保障长期稳定的供给，实现消费者利益的真正保护。

在组织形式上，按照与政府部门的隶属关系和独立程度，大部分市场经济国家设立了独立或半独立的经济性规制机构^[2]。这些机构在法律授权的范围内均具有独立决策的权利，即规制机构在法律法规规定的“政策”框架下履行“规制”职责，有权在法定权限内作出最后决定。立法机构或上级部门在必要的情况下可对规制施加影响，但必须在完全透明和公开的前提下进行，相关介入程序和要求在法律中有明确规定。规制机构通常实行委员会负责制，各委员由立法机构或上级部门任命，被任命人（委员会主席和委员）一般实行与任命人错期的固定任期制，且只有在违反法律规定的条款时才能被解聘，从而为决策的独立性提供保障。

规制还应严格独立于被规制企业，最大程度防止“规制俘获”。如美国《加州公用事业法案》规定：委员会（即州公用事业委员会，为州经济性规制机构，下文同）的委员不得与被规制企业有任何官方关系或经济利益联系；被规制企业的职员在离开企业2年以内不得担任委员会委员；委员会应以合法的方式更新《利益冲突守则》和《不相容活动声明》，并对工作人员进行职业道德培训。美国《德州公用事业法案》要求委员会须就其工作人员与被规制企业（及附属企业或代表）的通信联系活动进行规定，通信联系人员名单、所代表的企业、通信主题的简要描述须予以记录。

2.清晰的职责

与其他政府机构相比，经济性规制机构的核心职责是纠正因自然垄断等引起的市场失灵，维护消费者利益。经济性规制机构和其他相关机构（包括相关政府部门、反垄断机构、环境保护机构等）之间的关系和职责边界应在法律中明确界定，以避免职能交叉重叠和履职中的可能冲突，从而提高政府资源配置的效率。

其中，经济性规制机构和相关部门的关系的界定最为重要。相关部门指经济部、财政部等综合性部门以及能源、交通、水利等相关行业的主管部门。这些部门通常负责制定行业政策、税收政策、补贴政策和规制框架等。经济性规制机构则负责具有较强技术性且相互关联的具体规制政策的制定和执行，如技术标准的制定、价格的设定和调整、颁发许可证等。如在德国，联邦经济事务和能源部作为经济和能源主管部门，在能源领域的职责是推动能源改革，关注气候和环境的可持续性，提升能源效率，提高能源供应的安全性、持续性和有效性。联邦网络管理局为经济事务和能源部的二级独立机构，负责电力、天然气、铁路、邮政、供水等网络型行业的经济性规制。在英国，商业、能源和产业战略部在能源领域的职责是确保国家拥有安全、清洁和低成本的能源供应体系，制定能源行业政策和规制框架。天然气和电力市场办公室作为能源规制机构，负责维护电力、天然气用户的利益，包括促进垄断环节的“物有所值”亦即高性价比，维护可竞争环节的公平竞争，并执行政府要求的可再生能源等行业政策。

经济性规制机构与其他相关机构的关系也需在法律中清晰界定。被规制行业的安全规制和环境规制属于社会性规制，一般由环境部等相应的专业机构负责。因垄断行业竞争性环节和垄断环节不可分割，专业性较强，这些环节公平竞争的维护一般由经济性规制机构负责，包括制定竞争规则、监测竞争状况等，反垄断机构则保留必要时依法干预的权利。

3.必要的授权

法律需赋予经济性规制机构履职所需的必要权限，在垄断环节至少需包括：设定价格和服务质量标准，保证共用网络的公平开放，颁发许可证，调查和处理消费者投诉，强制被规制企业提供规制所需的信息，强制被规制企业执行规制决定并有在必要时实施罚款的权限等。以强制要求垄断企业提供规制所需的信息为例，美国《加州公用事业法案》相关条款规定，委员会可向公用事业企业（即垄断企业）送达命令，要求其在委员会指定的时间和地点出示其保存的账簿、文件和记录或经核实的副本，以便委员会对其进行审查；公用事业企业须完整、正确地回答委员会提出的每一个问题，如存在无法回答的问题，应给出无法回答的充分理由；委员会工作人员可随时检查公用事业企业的账簿、文件和记录，企业应制作经宣誓的证词或书面文件并提交委员会；为监控成本和核定价格，委员会应定期检查和审核账簿、记录，其中，用户数1000以下的小型企业至少每5年检查一次，大中型企业至少每3年检查一次。上述提供信息义务的规定也适用于公用事业企业与其子公司、附属公司或控股公司之间的任何可能影响消费者利益的事务。《德州公用事业法案》也明确规定，委员会可要求垄断企业报告其与附属企业之间的、与提供被规制服务相关的关联交易情况，并提供合同或任务的复印件。在英国，根据天然气法案和电力法案，当垄断企业出现违反任何一项许可证条款规定的行为时，规制机构可对其实施罚款，单项罚款金额最高可达其年销售收入的10%。(www.xing528.com)

4.充足的可用资源

为保障职责履行，规制机构应有能力提供可与被规制企业相竞争的薪酬和教育培训机会，形成数量充足、专业构成合理、经验丰富的人才队伍；具有稳定、充足、独立的收入来源；具有在需要时聘请外部顾问的能力。为保障决策的科学性，规制机构应尽可能实行委员会集体决策制，委员会由来自不同专业背景（经济、财务、法律、工程技术）的3名或5名委员组成，必要时应为每位委员配备1名顾问。以英国为例，其国土面积和人口数量规模与我国许多省接近，但仅其能源行业规制机构的规制人员数量就超过900名。该机构领导层中，不仅主席、副主席和执行委员具有多年从业经历和丰富经验，而且配备若干名非执行委员，从相关行业、经济学、消费者、社会政策、财务和投资、科学与环境、欧洲能源问题等领域提供经验和专业知识，其中一些非执行委员具有能源以外的其他垄断行业规制的丰富经验。在美国，联邦能源管制委员会有约800名工作人员。在州层面，加州公用事业委员会有约1000名工作人员。根据《加州公用事业法案》授权，委员会执行主任可雇用其认为必要的官员、行政法官、专家、工程师、统计员、会计师、检查员、办事员和雇员，以履行法律赋予委员会的职责和权力。州长可应委员会委员要求，为委员会每名委员任命1名顾问，每名顾问可获得委员会经州人力资源部批准确定的薪金。

5.完备的规则

“依规而为”需以完备的规则为前提，具体包括立法机构的法律和规制机构的规则两个层次。第一层次的“规则”是界定规制框架的法律，包括规制机构的职责、机构设置及其决策须遵循的程序等；第二层次的“规则”是规制机构在法律规定的框架下，制定履行职责所需的具体规则和程序，类似于我国的部门规章，如具体的规制原则、方法及适用于具体规制对象的会计准则等，如美国《德州公用事业法案》要求委员会应根据其履职需要制定和实施规则。从而，立法机构的法律和规制机构的规则应共同向利益相关方提供完备清晰的规制目标、原则、方法、程序、各方责任和义务以及不当行为的后果等。

6.透明和公众参与

规制的结果直接关系到消费者的经济利益，作为“付费方”，消费者有知情权、参与权和监督权。而透明是公众参与的前提和基础。良好的信息公开和公众参与，也可形成对规制机构决策信息的有效补充和监督。因此，规制机构需按法律要求公开必要信息，包括用于规制的文档和信息，特别是拟决策事项的时间表安排以及决策结果、依据和过程的详细说明等。规制机构还需制定垄断企业信息公开的相关规定。

在公众参与方面，与组织程度高的垄断企业相比，普通消费者不仅难以有效组织起来，而且缺乏必要的专业知识。因而，规制机构需为有参与意愿的消费者提供直接帮助和指导，并直接或聘请专家团队代表消费者参与相关规制事务。以美国加州为例，其垄断环节规制的透明和公众参与的要求表现在：一是透明和信息公开。规制法案要求委员会在互联网上公布委员会的待决定事项，以及公众和消费者参与所需的必要信息；委员会通过的每一项决定须在通过后的10日内发布；委员会的履职程序和规则应予公布；委员会所有决定的案卷卡片，需按标题和提交或发布日期列出，并予以公布；委员会还应公布对被规制企业的检查和审计报告以及其他相关信息。二是为消费者参与提供帮助。规制法案要求委员会应任命一名公共顾问，设立公共顾问办公室。公共顾问应就公众参与向委员会提出建议，公布委员会鼓励和支持公众参与的方案，接收公众对委员会的投诉和评论。公共顾问办公室还应协助有参与意愿的消费者直接参与相关规制过程。三是直接代表消费者参与。规制法案要求委员会内部设立独立的消费者保护办公室，原因是大部分消费者既没有时间也没有资源来理解和参与加州复杂的规制流程，因而通过组建由分析师、工程师、经济学家、律师和审计员组成的专业团队，在规则的制定和修改、重要规制决策的形成等所有重要的规制事项中代表用户参与，维护消费者利益。消费者保护办公室的主任由州长任命，并经州参议院确认，每年参加参议院相关会议并汇报办公室年度工作。为有效维护消费者利益，规制法案明确该办公室可雇用足够的人员和资源，也可聘请履职所需的专家，还可要求被规制企业提供或披露任何其认为维护消费者利益所必需的信息。

7.可预测和可问责

“可预测”指规制决策应为投资者和消费者提供稳定预期，以为投资者和消费者作出合理的决策创造条件。“可预测”要求规制机构的决策应在规制框架内进行，遵循规定程序；规制规则和决策如需更改须经过充分的公共咨询，使利益相关方有机会充分地表达意见，并尽可能避免改动过大。

“可问责”指规制机构在获得充足资源和充分授权的同时，需对其行为负责，从而形成对规制者的约束和制衡。如被规制企业或消费者有任何一方认为规制机构的决策违反法律法规导致其利益受损，均具有上诉的权利和途径。规制机构需发布工作报告，就其履职情况向立法机构或上级机构汇报，并向公众公开。立法机构或上级机构定期通过评估对规制机构进行监督和业绩审查。如在美国加州，公用事业委员会每年须于2月1日之前向立法机构提交年度报告，并在其网站公布下一年工作计划描述可能审议的事项和决定，规制机构的业绩标准，以及根据上一年工作计划中确定的标准对上一年业绩的自我评价。英国天然气和电力市场办公室每年发布年度规制报告，内容涉及其本年度工作计划和执行情况、开展的主要工作及其背景和绩效等。