新农业政策的实施阶段

从2003年开始，我国农业宏观政策发生了转折性的变化，农民的各种负担不但逐步取消，而且还能够得到各种补贴。从农民由交税到获得补贴是一个过程，由于上一世纪90年代以耕地为依托需要农民负担的税、费、提留、劳役和其他搭车收费的情形屡禁不止，有一种形象的说法叫作“一税轻，二费重，集资摊派无底洞”中，于是中央从1999年开始决定费改税，中央提出要把农民负担从1300多亿降至800亿，并打算在四个省试点，结果只有安徽省进行了试点。按照原计划中央为安徽省税费改革补贴10亿元，但实际上补了17个亿。2001年江苏省提出不需要中央补贴就可以进行税费改革，经过安徽和江苏两省的探索，2003年开始在全国推行。

2003年新的农业补贴政策实施后，由于各种惠农政策实施力度越来越大，原来的土地转出户一度担心将来要获得的补贴会受影响，农村土地经营权流转曾出现回流现象。但是随着农业政策的连续实施，农户对农业政策的心理预期也逐渐趋稳。从2002年开始，我国进入全面建设小康社会阶段，农村的各种社会保障体系逐步建立了起来，城镇化和工业化发展速度明显加快，土地的财产功能日益显现。地方政府也在不断探索土地资源的运作，推动农村土地承包经营权流转。从这些年的实际情况看，在各种因素的共同作用下，无论是农户之间自发的土地流转还是带有地方政府主导性质的土地流转都较以往发展速度更快，我国农村土地经营权流转也随之进入新的发展阶段。

2005年11月，农业部发布的《农村土地承包经营权流转管理办法》专门对土地承包经营权流转的原则、当事人权利、流转方式、流转合同、流转管理进行了具体规定。2008年10月12日中共十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对土地承包经营权流转进行了更系统的规定，保留了“依法自愿有偿原则”和“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”，增加了“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”，强调土地承包经营权流转“不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权等”。“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。“长久不变”无疑让全国农民对自己土地的使用行为有了更稳定的心理预期。此后，2009年的《中共中央国务院关于促进农业稳定发展持续增收的若干意见》和2010年的《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》对土地经营权权能实现的操作和流转的规范做出了更详细的规定。

在各种法律法规中，对于农村土地经营权流转中的土地用途都做了管制，坚持土地的农业用途。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正版）的规定:“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”国务院2004年11月《关于加强农村宅基地管理的意见》文件指出:“禁止城镇居民在农村购置宅基地。”2007年12月下发《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》指出:“任何涉及土地管理制度的试验和探索，都不能违反国家的土地用途管制制度。”实践中，各地在纷纷试行集体建设用地使用权流转。“近年来遍布各地的大量的各式各样的集体建设用地入市行为，无论是集体建设用地上的经营性住房，还是在集体建设用地上建工业，无一例外，正是挑战现有征地制度最主要、最重要的力量”。例如2008年，广东开始悄悄试行农房和宅基地的抵押贷款，以及宅基地置换城镇住房的新模式。江苏、浙江等地，则实行农民集中居住等方式，利用“增减挂钩”的政策，置换建设用地指标，实现土地的升值。(www.xing528.com)

2014年“三权分置”出台为农村土地承包经营权流转创造了良好条件，“三权分置”使农村承包地流转变得越来越顺畅。随着经济发展，农业收入在农民家庭收入中所占的比重日益减少，依靠农业经营收入已经不能够支撑农村家庭的生活需要，部分农村劳动力外出打工，再加上农村机械化的发展程度不断提升，农村也不能容纳过多劳动力，农村承包地的流转成为一种趋势。以往在农民之间进行土地流转的时候，土地转出者会担心失去土地的承包权进而失去农业补贴等各种受益，不愿意与长期转出。土地转入者因担心土地转出者索要土地，因此不进行长期投资，进而影响土地的使用效率和农业的现代化。在这种情况下，党中央审时度势，2014年明确提出了所有权、承包权、经营权“三权分置”。与之相对应的是各地方政府对农村承包地进行了确权，明确了所承包土地的每一地块的四至。“三权分置”的重点是放活经营权，为农村承包地流转提供了法律保障。相关明确将土地经营权定位为用益物权，使权利人能够安心进行长期投资，有利于提高耕地资源的使用效率。经营权的权能包括对土地的占有、使用和收益，权利人也可将其用于出资、抵押、租赁和转让。经营权人无须具有集体经济组织成员资格，这样就扩大了主体范围，增加了对农村土地承包经营权流转的需求。

党的十九大已经明确土地的承包经营权将长期不变，2018年修正的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条规定土地承包到期后再延长三十年。2019年11月中央下发了《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》，意见中明确指出:“第二轮土地承包到期后再延长三十年。土地承包期再延长三十年，使农村土地承包关系从第一轮承包开始保持稳定长达七十五年，是实行‘长久不变’的重大举措。现有承包地在第二轮土地承包到期后由农户继续承包，承包期再延长三十年，以各地第二轮土地承包到期为起点计算。以承包地确权登记颁证为基础，已颁发的土地承包权利证书，在新的承包期继续有效且不变不换，证书记载的承包期限届时作统一变更。对个别调地的，在合同、登记簿和证书上作相应变更处理。”2019年农业农村部修订新的《农村土地经营权流转管理办法》，进一步贯彻落实“三权分置”。

总之，农村土地经营权流转政策是一个从简单到复杂的演变过程，法律制度日益完善。同时也可以看出这些法律法规每隔一段时间就会出台新的内容，对于同一个对象反复出台政策本身就说明了该问题的复杂性，可见我国土地流转将是一个长期复杂的过程。也可以看出在第一轮与第二轮土地承包期更迭时期对土地流转的影响带来了不稳定因素。因此土地流转能够顺利进行的一个前提条件是土地承包经营权稳定。