法律允许阶段的含义及相关规定

1993年11月，《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》重申“以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是我国农村的一项基本制度，要长期稳定和不断完善”，“在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变”，进一步指出“在坚持土地集体所有权不变，不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地的使用权依法有偿转让”，“为了避免承包地的频繁变动，防止耕地规模不断被细分，提倡在承包期内实行‘增人不增地，减人不减地’的方法”。党的第十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》提出“允许土地使用权依法有偿转让。也允许少数经济比较发达的地方，本着群众自愿原则，可以采取转包、入股等多种形式发展适度规模经营”。1993年颁布的原《农业法》又规定“在承包期内，经发包方同意，承包方可以转包所承包的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面，也可以将农业承包合同的权利和义务转让给第三者”。1993年将家庭联产承包责任制写入《中华人民共和国宪法》将土地承包经营关系上升到了宪法高度。1993年中共中央国务院颁布了《关于当前农业和农村经济发展的若干政策与措施》，将土地承包经营期延长到了30年。1995年3月，《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》规定“进行土地调整时，严禁强行改变土地权属关系，不得将已属于村组集体经济组织所有的土地收归村有，严禁发包方借调整土地之机多留机动地，要求原则上不留机动地，确需要留的，不得占耕地总面积的5%”，“建立土地承包经营权流转机制，在坚持土地集体所有权和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包标地依法转包、转让、互换、入股”。该文件将土地流转的形式进一步丰富。

1997年亚洲爆发了金融危机，东南亚国家货币纷纷贬值，整个宏观经济形势恶化，我国企业也面临困境，农民工出现了回流潮，导致已经参与流转的转出户向转入户索要农村土地承包经营权现象。同时第一轮土地承包到期后，有的地方没有按照中央的要求延续承包期限，1997年中央下发了《中共中央进一步稳定和完善农村土地承包关系的指导意见》。该文件指出“根据实际需要，进行‘大稳定，小调整’时，绝不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地”，“不提倡实行两田制，没有实行两田制的地方不要再搞，已经实行的必须按照中央的土地承包政策认真进行整顿”。1998年党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决议》更加明确规定:“稳定完善双层经营体制，关键是稳定完善土地承包关系。土地使用权的合理流转，要坚持自愿、有偿的原则依法进行，不得以任何理由强制农户转让。少数确实具备条件的地方，可以在提高农业集约化程度和群众自愿的基础上，发展多种形式的土地适度规模经营。”2003年党的十六届三中全会提出:“依法保障农民对土地承包经营的各项权利。农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，完善流转办法，逐步发展适度规模经营。”

这个时期，我国农村土地承包经营权流转发生的案例逐渐增多，引起了中央的重视，并且也出现了一些需要纠正的问题。针对有的地方发展适度经营操之过急的情况，1997年出台了《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，1998年又出台了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，指出:“按照依法自愿有偿的原则，逐步发展土地适度规模经营。对农业规模经营，党的农村政策一直来允许在稳定土地承包关系和农民土地承包权的前提下土地使有权的合理流转和发展土地规模经营，但始终强调，不能凭主观愿望，不能不顾客观实际，不能不顾群众意愿，不能通过行政手段强制推行，在条件成熟的地区，可以按照依法、农民自愿和有偿的原则逐步进行。”2001年，中共中央18号文件《关于土地承包经营权流转的规定》规定:“农村土地流转的主体是农户，土地流转必须坚持‘自愿、依法、有偿’的原则”，“不提倡企业到农村大规模包地。”基于土地流转过程中出现的一系列违背农民意愿、损害农民利益的现象。2001年，中央出台了《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》指出要纠正流转中存在的期限过长、速度过快、面积过大等问题，引导土地流转的健康平稳发展，促进农村土地资源的优化配置。经过长时期的探索，农村土地经营权流转已经逐渐成熟，1998年《中华人民共和国宪法修正案》真正承认了农用土地流转的合法性。规定“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。《中华人民共和国土地管理法》也进行了相应的修改:“国有土地和集体所有的土地使用权可以依法转让。”(www.xing528.com)

2002年8月29日通过的《中华人民共和国农村土地承包法》从法律的高度专门对土地承包经营权做了详细规定。其中第二章第五节第三十二条明确规定:“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”“任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转”，“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式”。并且将土地承包经营权的流转作为独立的一节规定，对经营权流转方式、流转合同签订、流转管理等具体要求也做了规定。从《农村土地承包法》颁布以后，土地承包经营权流转以法律的形式确定了下来，这对土地的合理利用起到了促进作用。