深入解析流转的含义与作用

“流转”一词是在第一轮土地承包期出现的土地承包权在不同主体间出租但又为了适应当时的时代背景所创造出来的术语。陈锡文（2017）认为“流转”不是规范的法律和政策用语，流转的本质就是租赁行为。1984年的中央一号文件中提出“鼓励耕地向种田能手集中”，但同时又规定:“承包到户后，自留地、承包地不能买卖、不能出租、不能用于建住宅和非农业用途。”由于当时一号文件明确了不能出租，为了避开这个规定，就创造了“流转”一词。后来无论是政界、学界都接受了这一概念并长期使用。

“流转”指的是承包经营权（使用权）从一个主体转移到另一个主体，是承包经营权在两个不同主体之间转移且附带一定的条件，附带条件不同流转模式称谓也不同。这里的主体可以是普通农户、种植大户、家庭农场、农业合作社、集体经济组织、企业甚至是基层政府、国家。从实际情况看，流转主体的转出方一定是农户，而转入方则可能是多种主体，普通农户、种植大户、家庭农场、农业合作社、集体经济组织、企业、基层政府、国家都有可能成为转入方。从现有的研究看，土地在农户与农户（包括种植大户）、农户与家庭农场、农户与农业合作社、农户与集体经济组织、农户与企业之间的流转称为土地流转是没有问题的，这类流转可以称谓狭义的土地承包经营权流转。因为《农村土地承包经营权流转管理办法》中虽然没有对土地承包经营权流转主体进行具体规定，但从其第六章附则中关于流转方式的解释内容可以看出转入主体包括:从事农业生产经营的农户、股份公司、合作社等经济组织。其中并没有提到政府甚至是国家也可以作为流转主体。

关于农村承包经营权在农户和基层政府、国家之间的转移也称为“流转”是有争议的，大部分研究将此类流转用专有的称谓“征地”表示，也有少数研究中认为这属于广义的土地承包经营权流转，因此将“征地”也包含在土地流转中进行研究。实际上，在有些土地流转模式当中狭义的土地承包经营权流转和“征地”是分不开的，如“宅基地换住房，土地换保障”模式中，“宅基地”属于农村的建设用地，“土地”是承包的耕地，宅基地换住房实际上是宅基地被征用，“土地”换社保实际上是将土地承包经营权流转给企业，目的是为了提高城镇化率或者发展产业。不过这是一种特殊的流转模式，通常情况下所说的土地流转就是狭义概念，不包括土地征用。(www.xing528.com)

从法律规定的内容看，“征地”不应包含在土地流转中，因为法律规定土地流转不能改变土地的农业用途，如果改变土地农业用途就不能称为“流转”，应该称为“征地”。尤其是2019年新修正的《中华人民共和国土地管理法》中明确规定只有为了公共利益才能够征地。2019年前的土地管理法关于征地的范围并没有具体规定，如2004年《中华人民共和国土地管理法》第43条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。一直到2019年修改的《中华人民共和国土地管理法》对征地范围做了新的规定。第45条对土地征用范围做了如下规定:“为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收:（1）军事和外交需要用地的；（2）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；（3）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；（4）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；（5）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；（6）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。”以前一些地方为了发展产业或者提高城镇化率不是为了公共利益所进行的征地在今后将会很难继续做下去，如2020年上半年山东省自然资源厅所发布的《山东省村庄布局专项规划》招致社会各界极大关注，最后被叫停，政府明确要对工作中产生的偏差和问题及时纠正。因此本研究中所用到的流转仅指狭义的土地承包经营权流转，不包括征地。

与“流转”一词关系紧密的还有“流转率”。“流转率”是一个比例，从已有的研究中发现，这个概念有两种表达，有的时候如果不加以说明，会引起歧义。一种表达是“流转率”等于一个地区流转耕地面积除以总耕地总面积所得的数值。另一种表达是“流转率”等于一个地区流转农户数除以该地区总农户数。虽然通常第一种表达是普遍认同的，但是在一些研究当中也有用第二种表达的。这两种表达的含义是有很大差异的。所以在用到“流转率”这个概念的时候也要加以明确含义。本研究中所用到的“流转率”仅指第一种情况。