深入探讨PPP模式的使用方法

1.PPP融资模式的概念与内涵

PPP（Public Private Partnership）模式，即公共部门与私人企业合作模式，是公共基础设施的一种项目融资模式。是指政府与私人组织之间，为提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种共同开发、投资建设，并维护运营公共事业的合作模式，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

PPP模式的内涵主要包括以下4个方面：

（1）PPP 是一种新型的项目融资模式。PPP 融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。

（2）PPP 融资模式可以使更多的民营资本参与到项目中，以提高效率，降低风险。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP融资模式的操作规则使民营企业能够参与到城市轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。

（3）PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采取 PPP 模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资城市轨道交通项目的积极性。

（4）PPP 模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高城市轨道交通服务质量。在PPP 模式下，公共部门和民营企业共同参与城市轨道交通的建设和运营，由民营企业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低资产负债率，这不但能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。

2.PPP融资模式的框架与应用

PPP融资模式的典型框架为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签订特许合同（特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司），由特殊目的公司（项目公司）负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签订的合同支付有关费用的协定，这个协议使项目公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。PPP融资模式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。PPP融资模式结构框架如图4-11所示。

图4-11　PPP融资模式结构框架图

随着政府财政在公共基础设施建设中地位的下降，私人企业在公共基础设施的建设中开始发挥越来越重要的作用。世界各国在利用国际及国内民间私人资本进行公共基础设施建设中，PPP模式已经得到了普遍的应用。1992年英国最早应用PPP模式。英国75% 的政府管理者认为PPP模式下的工程达到和超过价格与质量关系的要求，可节省约17% 的资金。按照英国的经验，适于PPP模式的工程包括：交通（公路、铁路、机场、港口）、卫生（医院）、公共安全（监狱）、国防、教育（学校）、公共不动产管理。

推广实施PPP模式对于深化投融资体制改革、激发民间投资活力、提高公共产品和服务供给效率、扩大有效投资等具有重要意义。当然，PPP模式是提供公共设施或服务的一种比较有效的方式，但并不是对政府有效治理和决策的替代。在任何情况下，政府均应从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目的总体策划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险等。

2015年3月10日国家发展改革委、国家开发银行联合印发《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》，对发挥开发性金融积极作用、推进PPP项目顺利实施等工作提出了具体要求。2015年6月1日，我国发改委等六部委颁布实施的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015年第25号令），明确了在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营，境内外法人或其他组织均可通过公开竞争，在一定期限和范围内参与投资、建设和运营基础设施和公用事业并获得收益。

自 2000 年至今，国家出台了大量文件政策鼓励引导民间资本投资建设专业化的服务设施，开展社会养老服务。2014年以财政部为主导，力推PPP融资模式的应用，引导社会资本参与基础设施建设，破解融资难题。面对家庭养老式微社区养老尚未普及的现实状况，机构养老的补充作用尤显重要。为尽快改变机构养老服务建设供给滞后于需求、服务质量差强人意的状况，四川省财政厅与四川省民政厅联合印发了《四川省运用新型民办公助机制（PPP）支持社会资本建设非营利性养老机构试点方案》，探索吸引民间资本进入以满足数量激增且形式多元的机构养老服务需求的新路径。基于共同利益目标的制度安排，以契约方式确立，完成风险共担和利益共享的长期合作。

3.PPP融资模式的优点

PPP模式使政府部门和民营企业能够充分利用各自的优势，即把政府部门的社会责任、远景规划、协调能力与民营企业的创业精神、民间资金和管理效率结合到一起。PPP模式的优点如下：

（1）消除费用的超支。公共部门和私人企业在初始阶段私人企业与政府共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程，保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期，使项目费用降低。因此，PPP模式有利于提高效率和降低工程造价，能够消除项目完工风险和资金风险。

（2）有利于转换政府职能，减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府的压力。

（3）促进了投资主体的多元化。利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能，促进了投融资体制改革。同时，私营部门参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新，提高办事效率，传播最佳管理理念和经验。

（4）政府部门和民间部门可以取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方的不足。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。(www.xing528.com)

（5）使项目参与各方整合组成战略联盟，对协调各方不同的利益目标起关键作用。

（6）风险分配合理。与BOT等模式不同，PPP在项目初期就可以实现风险分配，同时由于政府分担一部分风险，使风险分配更合理，减少了承建商与投资商风险，从而降低了融资难度，提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。

4.PPP融资模式运作成功的必要条件

（1）政府部门的大力支持。

在PPP模式中，公共民营合作双方的角色和责任会随项目的不同而有所差异，为社会提供最优质的公共设施和服务是政府的总体角色和始终不变的责任。因此，在任何情况下，政府均应从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目的总体策划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险等。

（2）健全的法律法规制度。

PPP项目的运作需要在法律层面上，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方的利益。在PPP融资模式下，项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都可以采纳公共民营合作，通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束，是最大限度发挥优势和弥补不足的有力保证。

（3）专业化机构和人才的支持。

PPP模式的运作广泛采用项目特许经营权的方式，进行结构融资，这需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的知识。一方面要求政策制定参与方制定规范化、标准化的PPP交易流程，对项目的运作提供技术指导和相关政策支持；另一方面需要专业化的中介机构提供具体专业化的服务。

（4）有效的监管体系。

完善的监管体系建设和监管的有效执行，是一个工程项目得以顺利实施和运营的必要环节。清晰确定政府与市场的边界、详细设计相应监管机制是 PPP 模式下做好政府监管工作的关键。政府的监督主要体现在文件、计划、申请的审批，建设、试运营的验收、备案，运营过程和服务质量的监督检查三个方面。监管体系在监管范围上，包括投资、建设、运营的全过程；在监督时序上，包括事前监管、事中监管和事后监管；在监管标准上，结合具体内容，遵守了能量化的尽量量化，不能量化的尽量细化的原则。

5.PPP融资模式的典型案例

下面以北京地铁4号线为例：

北京地铁4号线在国内首次采用PPP模式。北京地铁4号线是北京市轨道交通线网中的骨干线路和南北交通的大动脉。地铁4号线正线长度28.65 km，共设23座地下车站和1 座地面车站，平均站间距 1.18 km，全线采用地下线的敷设方式。根据工程项目初步设计概算，地铁4号项目总投资约为153亿元。按照建设责任主体，将工程的所有投资建设任务以7∶3的基础比例划分为A、B两部分：A部分包括洞体、车站等土建工程的投资建设，由政府投资方（北京基础设施投资有限公司全资子公司）负责，投资额约为 107 亿元（占总投资的70%）；B部分包括车辆、信号、自动售票系统等设备资产的投资、运营和维护，投资额约为46亿元（占总投资的30%），吸引社会投资组建的PPP项目公司（项目特许经营公司——“北京京港地铁有限公司”，公司是由京投公司、香港地铁公司和首创集团按 2∶49∶49的出资比例组建）来完成。具体见图4-12。

政府部门与京港地铁公司签订特许经营协议，要根据京港地铁公司所提供服务的质量、效益等指标，对企业进行考核。地铁4号线项目竣工验收后，京港地铁公司通过租赁取得四号线公司的A部分资产的使用权。京港地铁负责4号线的运营管理、全部设施（包括A和B两部分）的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及内商业经营收入回收投资并获得合理投资收益。

在项目特许期30年结束后，京港地铁将 B 部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门或续签经营合同，将 A 部分项目设施归还给四号线公司。

图4-12　北京地铁四号线投资结构

从项目运作和实施结果来看，北京地铁4号线的PPP融资模式可以有以下经验借鉴：一是开创了我国轨道交通建设PPP 融资模式的先河，解决了项目建设资金不足的问题，缓解了资金压力；二是PPP模式通过引入有实力和经验的国际投资人，引进了国际先进的地铁建设、管理理念和现代化经营理念，能够提高地铁行业的建设效率和运营服务水平；三是政府和社会投资者以契约的形式固定双方的权利和义务，实现项目建设和运营成本的降低，并使成本相对可控；四是通过社会投资者专业化、高效率的运作，可以为用户提供更优质的产品和服务；五是建立有力的政策保障体系，在整个项目实施过程中，政府由以往的领导者转变成了全程参与者和全力保障者，并为项目配套出台了《关于本市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见》等相关政策；六是构建合理的收益分配及风险分担机制，通过票价机制和客流机制的巧妙设计，在社会投资人的经济利益和政府方的公共利益之间找到了有效平衡点。

当然，轨道交通等基础设施的投融资是一项极其复杂的系统工程，需要综合运用金融、财务和法律等方面的知识，以保证项目的规范运作与实施。