水资源管理制度分析方法探究

(一)三种制度分析范式

按照经济学家张曙光(1939～)(1999)的观点,“以分析单元和基本概念来划分,大致有三个进行制度分析的理论框架和理论范式:比较体制分析、交易费用分析和体制效率分析。”

比较体制分析以决策为分析单元,以体制运行的宏观考察为主要内容,无论是埃冈·纽伯格和威廉·达菲等的功能性规定分析(1984),还是维克拉夫·霍尔索夫斯基的过程性规定分析(1988);无论是林德贝克的“新左派”经济体制结构分析,还是布鲁斯(1983)和科尔耐(1989)对社会主义经济体制模式的分类分析,都具有这样的特征。虽然他们之间存在着明显的差别,而且各有长短,埃冈·纽伯格等把经济体制看作是决策控制机制、信息反馈机制和动力刺激机制的统一,强调的是经济体制的功能;维克拉夫·霍尔索夫斯基把经济体制的运行理解为收集、处理和使用信息,进行决策并将其付诸实施,从而达到某种结果的投入产出过程,关注的是体制运行过程的要素规定;‘新左派’分析从决策方式、信息传递、资源配置、协调机制、财产关系、动力机制、个人与公司的关系、个人与外部世界的关系等8个方面描述了经济体制的结构和差别;布鲁斯把经济决策分为基本的或主要的宏观决策、一般的或日常的微观经济决策和个人的或家庭的在劳动力分配和消费选择方面的决策三个层次,比较了社会主义经济体制模式,注重的是决策的集中程度;科尔纳从经济协调机制的角度,把社会主义经济体制区分为行政协调(Ⅰ)和市场协调(Ⅱ)两类,又把前者区分为直接行政协调(ⅠA)和间接行政协调(ⅠB),把后者区分为无宏观控制的市场协调(ⅡA)和有宏观控制的市场协调(ⅡB)4种具体形态,考虑的是经济运行的协调方式。这些分析虽然从不同角度说明了各种经济体制的差别及其运行,比较了各种经济体制的长短优劣,但由于是以决策作为分析单元,且都是从总体来考察经济体制的构造及其运行,因而都离不开集中和分散、计划和市场、公有和私有、纵向和横向等概念和范畴,很难概括各种经济体制相互区别的基本特征,也无法具体说明各个行为主体在经济运行和经济变量决定中的地位和作用,更不能解释制度变迁的过程和方式。中国经济学家在进行体制比较分析时,对社会主义经济体制的结构和分类作过有益的探索,作出了自己的创新,(刘国光,1988)但是仍然没有超出上述的局限。

“交易费用分析和体制效率分析以交易为分析单元,以对制度运行的微观分析为主要内容,二者的主要区别在于,前者以交易费用作为基本概念,后者以体制效率作为核心范畴。”

(二)水资源管理制度的比较体制分析

比较体制分析利用管理体制的集中和分散、计划和市场、公有和私有、纵向和横向等概念和范畴比较不同体制的决策过程,分析不同体制的决策控制机制、信息反馈机制和动力刺激机制,从而得出不同体制长处和短处的结论。上面关于水资源管理的具体制度即体制的分类方法实际上采用了比较体制分析的思路。

中国的水管理体制从集中与分散角度而言,《水法》规定是以国务院水行政主管部门为主、其他相关部门协调配合,从制度设计来说是偏于集中的,但实际上各部门协调不够,仍属于分散分离型;从计划和市场角度而言,仍以计划管理为主,对市场机制重视不够,尤其是各个部门仍按计划经济体制的大包大揽的思路,纷纷出台各种行政规定,扩权揽权,互相矛盾;从纵向空间组织而言,采用的是行政区域管理和流域管理相结合,但实际上是以行政区域管理为主,目前的流域机构除了制订流域规划、报批项目之外,几乎没有水资源管理的执法权。

(三)水资源管理制度的交易费用分析

制度交易费用分析方法以组织的交易为分析单位,分析达成一个契约、完成一个交易的费用,并认为在其他条件一致时,交易费用越少的制度越好。

张五常认为:交易成本“是一系列制度成本,其中包括信息成本、谈判成本、起草和实施合约的成本、界定和实施产权的成本、监督管理的成本和改变制度安排的成本。简言之,交易成本包括一切不直接发生在物质生产过程中的成本”。“把它们称为交易成本会使人产生误解,因为它们甚至在像共产主义国家那样禁止市场交易的经济中也会大得惊人。”

问题是水资源管理制度的交易费用如何计算?

下面我们尝试用交易费用分析法对水文资料共享制度和垄断高价制度进行对比分析,见表20-3。虽然表20-3中的分析只是定性的,但资料共享制度的交易费用低、垄断高价制度的交易费用高的结论是显然的。因此根据制度经济学的理论,资料共享制度优于垄断高价制度是无疑的。

表20-3　水文资料共享制度和垄断高价制度的交易费用对比

我们还可以估算一下不同水文资料使用制度下的资料使用效益。全国水利系统从业人员约132万人,需要使用水文资料的人数按20%计算,则有26万人,加上非水利系统的需要水文资料的设计、研究、教学人员和学生,水文资料的使用人数应不少于50万人。我们做如下假设:

(1)在资料共享制度下:资料使用者人数为全部需要用资料者人数;平均每个使用者每年使用资料的数目为1个水文(雨量)站1年的资料,即1站·年/人;水文资料的价格为10元/站·年;平均资料使用效益为2000元/(站·年)。

(2)在资料垄断制度下:资料垄断高价下通过“私下交易”购买资料的人数只有资料共享情况下使用者的1/100,真正出高价购买资料的人数只有资料共享情况下的1/10000;水文资料私下交易的价格为共享价格的50倍即500元/(站·年),水文资料垄断高价为私下交易价格的10倍、共享价格的500倍,即5000元/(站·年);私下交易者的平均资料使用效益肯定高于共享情况下的平均使用效益(因为只有迫切需要的用户才购买使用,因而使用效益肯定比共享情况下高很多),可以设为共享情况下的2倍,为4000元/(站·年),同理,高价购买者的平均资料使用效益会高于私下交易者,设高价购买者的平均资料使用效益为私下交易者平均使用效益的2倍,为8000元/(站·年)。(www.xing528.com)

则资料共享制度下水文资料的社会效益为10亿元,垄断高价制度下水文资料的社会效益只有2040万元,二者差距巨大。而且即使站在资料部门的立场上来看,也是共享制度下收益高,在垄屡制度下虽然价格高,但吓跑了使用者,购买资料的用户减少,收益反而减少,详见表20-4。

表20-4　水文资料共享制度与垄断高价制度的效益对比

实际上资料垄断部门并没有从资料高价垄断中得到过多的出售资料收益,更多的好处体现在资料垄断本身,可以在一些需要水文资料的研究、生产项目的竞争中占有优势。垄断高价制度的最大受益者是垄断部门的从事“私下交易”的个别人。

总体来看,不论是垄断部门的资料垄断优势,还是垄断部门内部“私下交易者”获得的好处,都是以牺牲整个社会的效率和利益为代价的。由此看来,1994年水利部通过的《水文专业有偿服务收费管理试行办法》是必须要改革的。

水文资料是国家重要的基础性资料,必须走国家负责观测和资料社会共享的路子。水文部门是公益部门。水文系统艰苦的生产生活条件,要通过国家加大投入的办法来改善,通过采用先进技术来解决,而不能采取公益部门把资料私有化的违背公民社会原则的错误办法解决。这方面已经有气象系统的成功经验可资借鉴。

(四)水资源管理制度的体制效率分析

在社会经济活动中,在经济资源的数量和质量条件相同的情况下,进行资源配置的不同制度安排或不同体制选择,最终效果或效率可能会出现明显差别。一般来讲,一个具备充分竞争的经济体制,可能产生较好的体制效率。可是如果经济体制缺乏充分竞争,特别是缺乏基本的竞争活动和竞争规制,体制效率肯定不会很高。(韩康,2005)

刘世锦(1993a)提出了激励、配置、保险和约束4种制度功能和效率,用以具体观察和比较各种现实制度安排的效率状况。

制度的激励功能,就是要使经济活动当事人具有从事某种经济活动的内在推动力。激励功能是以追求自身利益最大化的行为假设为前提的。(罗必良,2003)

制度的配置功能是指制度安排驱动资源配置状态的形成、变化,是影响资源配置的重要的调节机制。

制度的保险功能指借助某些体制形式把风险转移到从社会范围上看愿意承担风险、并且承担成本较低的那些机构和个人,以使经济活动人对未来经济活动形成稳定的预期。

制度的约束功能是制度的本质属性之一。约束与激励是相辅相成的,激励是引导人们做某些事,约束则是阻止人们做某些事。

我们可以尝试从制度的激励、配置、保险和约束4种功能及其效率方面对我国目前水资源管理制度进行初步的分析,见表20-5。现有的低价用水制度和使用权不明确的水权制度,明显缺乏高效用水的激励机制。而以行政配置为主的水资源配置制度,效率也不高,约束功能也不够。水资源管制度的保险功能也尚需系统化和完善。

表20-5　我国现状水资源管理制度的体制效率分析

注 “公地悲剧”指哈丁(Garrett Hardin,1968)在《公共物悲剧》(The Tragedy of the Commons)中描述的对所有人开放的公共牧场必然遭受过度放牧的现象。公共牧场人人都可以利用,每个人都想尽可能利用公共牧场而少用自家的牧场,于是公共牧场因过度放牧而破坏。“公地悲剧”形象地表明了公共事物无人关怀的现象。