现阶段中国流域开发管理的特征与问题分析

(一)中国流域开发管理的基本特点

建国后,在计划经济背景下建立了中国水资源高度集中管理与分级分部门的水管理体制,即按行政区划在各级政府建立水利部门,以行政力量解决水利建设中面临的各种难题,分级分部门对水资源进行开发和利用。这种体制虽然促进了中国水利建设大规模的发展,但也不可避免地造成了各地区各部门为各自利益而忽视或排斥水资源的流域统一性和多功能综合性,导致地区之间和部门之间的矛盾。为了适应形势发展的需要,国家在对全国经济政治具有重大影响的七大江河流域设置了管理机构,逐步加强了流域管理,取得了一定的成绩。其主要特点是:

1.以流域综合规划为中心开展流域管理工作

自20世纪50年代起,中国各流域机构相继完成了七大江河流域综合规划的编制,其后根据实践的发展又多次进行了修订和补充,使之不断完善。这些规划初步确定了各大江河治理开发的任务、主次关系、相应的措施方向及重要水工程的主要参数等,是流域工程建设和流域管理的基本依据。流域管理的任务是:继续修改和完善这些综合规划,使之更趋科学合理和实现最大效益;落实和实施这些规划,即在流域多主体、多目标的治理开发中加强规划的管理。

2.以防洪减灾为重点逐步向综合治理开发发展

洪水是对中国影响最大的自然灾害,并且主要集中在七大江河流域。流域机构的责任,一是制订流域防洪规划和防御洪水方案,由国家批准后执行。从防洪管理入手对流域内各地区各部门的水资源开发利用项目进行审查,并组织本流域水土流失重点治理区的预防、监督和综合治理工作;二是流域机构内设置防汛指挥部或防汛办公室,负责监督和指挥流域内由各地区各部门管理的水电工程的调度。随着防洪减灾的逐步落实,流域水资源的综合治理、综合开发和综合利用以及流域的综合管理也逐步得到加强。

3.流域行政管理逐步加强

流域机构负责流域内水资源综合利用枢纽工程的规划、设计、工程质量的监督及工程运行规程的制订。这在建国初期,各地技术力量比较薄弱而流域机构技术力量相对集中的条件下是可行的,在流域治理和流域管理的初期也是必须的。随着国家经济技术的迅速发展,流域治理开发步伐加快,流域机构的水行政管理职能需要逐步加强。从管理国家的水利投资计划、取水许可、水量分配及水资源保护和水土保持到调处省际水事纠纷等,流域水行政管理的范围和领域在拓宽,流域管理的力度在加大,水平在提高。

4.流域法制建设逐步加强

20世纪50年代是集中统一的流域管理,主要靠政府的行政权威和行政手段。经过随后10多年的曲折经历,逐步恢复和增设了流域机构,拓展了流域管理。随着改革开放后市场经济体制的逐步建立,市场化多个利益主体的出现,采用法制化流域管理手段成为必然趋势。自1988年《中华人民共和国水法》颁布以来,相关的法规相继出台,如《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国防洪法》等,流域管理正向依法治水和依法管水的方向发展。1995年8月,中国历史上第一部流域性法规——《淮河流域水污染防治暂行条例》颁布实施。

(二)中国流域开发管理体制中存在的问题

中国严峻的自然条件和特定的社会环境,要求强有力的流域统一管理。从发展的总趋势看,中国的流域管理正在逐步扩大和加强,根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》及其他法律和法规性法律文件的规定,中国现行的流域管理体制是一种“统一管理与分级、分部门管理相结合”的管理体制。这种管理体制,实质上就是一种“统一管理与分散管理相结合”或“流域管理与部门管理和行政区域管理相结合”的管理体制。按照这种管理体制,理应是以流域统一管理为主,以部门管理和行政区域管理为辅。然而,在中国流域管理的实践中却逐步形成了国家与地方条块分割,以河流流经的各行政区域管理为主,各有关管理部门各自为政,“多龙管水、多龙治水”的分割管理状态。从流域管理的实际进程和效果看,还远远落后于国民经济和社会发展的客观需要,流域统一管理还十分薄弱,实行流域统一管理常常陷入困境。中国流域管理存在的主要问题有(王树义,2000):

1.立法滞后,流域综合管理机构的法律地位不够明确(www.xing528.com)

在20世纪80年代以前,中国流域管理的地位并未在法律上明确过,但流域管理工作仍然开展得比较顺利,流域机构具有较高的权威。这种权威,一是来自于国家最高行政管理机关,即流域机构由国务院批准建立并规定职责,其领导由国务院或中央组织部任命;二是来自中央计划经济体制,水利投资主要来自中央财政并主要由流域机构负责具体的安排实施。

20世纪80年代以后,以社会主义市场经济为目标的经济体制改革在很大程度上改变了流域机构的工作环境。在新的条件下,加强流域管理的有效手段和途径就是通过流域立法,明确流域管理的法律地位。但是,1988年通过的《水法》中并没有明确流域管理的地位。《水法》规定,水行政管理主体和执法主体是县以上人民政府及其水行政管理部门,其中没有关于流域管理和流域机构的任何规定。因此,从总体上看,现有关于流域管理与流域机构的立法,远远不能概括和满足流域机构实际已经担当的职责,国家对流域立法严重滞后,流域机构的整体法律地位仍然不够明确。

2.体制不顺,水行政主体地位不够明确

流域综合管理涉及到水利部和中央各部委,涉及到流域内的地方各省、直辖地区。流域管理是一种综合管理,涉及到水利、交通、地矿、环保、城建等多个行业和部门,但流域机构仅仅作为水利部的派出机构,一方面受到水利部行业职能范围的约束,另一方面又受到地方各省行政分权管理的影响,要实现流域综合协调管理必然困难重重。

从流域机构自身来看,现有流域机构是国家为对主要江河实施大规模治理而设置的,从设立之初即带有浓厚的基本建设色彩,形成了一支集工程勘测、规划、设计、施工及工程管理为一体的庞大技术队伍,经费靠拨款、生存靠计划,客观上形成了重视技术管理和工程管理,忽视水域、水资源和水行政管理的工作习惯,难以很快适应市场经济环境,承担起流域水行政主管部门的职责。流域机构的水行政管理地位不够明确、机构臃肿、体制不顺,直接影响到流域管理的成效。

中国虽然在七大流域上建立了流域管理机构,但它们都不是权力机构,其工作重点是洪水、泥沙、干旱的防治,负责边界地区的水污染、编制所在流域水资源综合规划等,具有学术性而无权过问行政及经济方面的事物。而省级水利厅拥有与其同等的权力,它们按自身利益考虑流域管理。这样,流域机构与各地环保局、各省市有关部门之间在处理水问题时无法统一指挥,无法做到全流域的统筹规划和管理。虽然中国水管理是流域管理与行政区域管理相结合的水管理体制,但从中国现实情况看,实际上是以各省(市、自治区)到地方各级的水管理机构为主的分块管理机制在发挥主导作用,而以流域机构为主体的流域统一管理机制并未发挥其应有的功能(何大伟、陈静生,2000)。虽然中国目前在流域管理方面实行的是“统一管理与分级、分部门管理相结合”的管理体制,然而在实践中,中国的各流域统一管理机关,(如长江水利委员会、黄河水利委员会、珠江水利委员会等)长期以来并不具有实施统一管理所必须拥有的足够的管理权限。

3.流域管理中缺乏有效的监督管理手段和机制

在流域管理中,流域机构缺乏必要的行政和法律的监督管理手段。其一,流域机构无权纠正地方水管理法规中的越权和相互矛盾错误,对于违法水事行为很难进行处罚和纠正,使流域管理实际上统一不起来。现有《水法》虽然规定流域规划是开发利用水资源和防治水害的基本依据,但没有明确监督管理行政执法主体以及执法的程序,以至出现违背流域规划的工程或活动时,流域机构不能采取有效的措施予以制止,使流域规划的实施缺乏保障(水利部政策研究中心,1998)。其二,现有的流域机构中,除黄河、淮河、海河三家流域机构对部分省际矛盾较为突出的河段和工程实施直接控制外,流域机构对流域内的控制性骨干工程,都没有直接管理权和调度权。因而无法对流域内的水资源进行有效调控,流域管理很难具体落实。

4.公众参与的缺乏是中国流域管理中一个极为薄弱的环节

中国流域管理的传统规划往往是从工程的角度出发的,而且大部分规划者不是来自流域地区。流域内的居民、社会往往被视为流域管理的障碍、问题的一部分或在某些场合下被忽略掉,结果导致许多在这些前提下制订的流域管理规划的失败。实际上流域居民一旦作为流域资源合法的使用者,他们将有助于问题的解决而不是成为问题的一部分。公众参与到有关水问题的立法和管理过程中将提高流域管理的效率并增加管理的效果。笔者认为,这是中国流域管理中许多问题存在的根源,也是今后流域管理工作的重点。

此外,流域统计资料缺乏、资金投入不足等也是中国流域管理中存在的问题。