流域综合管理体制建设探讨

国外的流域综合管理体制类型较多,管理的综合程度也不尽相同。但它们具有一些共同特点:成立以流域为单元的管理机构,赋予一定的综合管理或协调职能,制订专门的法规,为所建立的流域机构提供法理基础。通过市场调节机制、宏观调控机制、法律法规机制等手段,形成流域综合开发和管理的运行体制。(王浩、阮本清等,2001)

(一)市场调节机制

市场机制是市场经济活动的内在机制,主要是以价格经营机制为中心,以微观经济活动主体为代表,包括一套完整的市场体系、市场组织和规则所组建的经济运行机制。

市场调节机制体现在流域管理方面,主要指流域管理机关和区域管理机构使用经济手段实现管理职能,并调整、平衡相互权力关系。经济调控是一种诱导性、可量化性、可操作性强、具有普适性的管理机制,有利于管理机关的实施。具体而言,经济调控机制包括微观的水环境资源的产权化、市场化配置,如水环境容量及水资源的有偿使用、水使用权的市场交易、排污权的市场交易、宏观的水环境资源使用及补偿的税费制度、财政制度等。通过水环境资源使用的产权化和市场化配置等微观经济手段,可以达到水环境资源在各产业、行业、部门和使用主体间的合理配置,通过水环境资源收益在流域、区域两个层级按比例分配,达到平衡流域与区域间利益的目的。通过水环境资源使用、补偿税费制度和财政制度等宏观经济手段,达到筹集维护资金、平衡区域利益、维护社会公平的目的。在实践中,要逐步建立明晰的水环境资源产权制度、完整的市场化的水资源使用和排污交易制度及健全的水环境资源使用与补偿的税费制度、财政制度,将财力支配权与事务管理权结合起来,将经济调控和社会调控结合起来,在流域管理机关和区域管理机构间作出合理分配。

但是,市场机制也有其局限性,不能完全解决资源利用中存在的问题。主要表现在:第一,市场不能使经济资源达到最优配置状态。第二,市场不能有效地协调个人利益与社会利益。市场经济下,经济当事人从个人利益出发采取的行动并不一定同社会利益相协调。因此,市场不能很好地解决个人利益与社会利益对立所引起的重要社会问题,如流域环境污染、水资源枯竭等问题。市场不能规划不确定的未来,进而影响后代对资源享有合理的利用权力。第三,市场不能有效地协调短期利益与长期利益。因为在市场经济中,经济当事人总是追求最大化的经济利益,而且是追求短期利益的最大化,对成本、收益的评价都是短期的。例如,砍伐森林可以获得收入,换取各种产品,对当代生产者有利,可是森林资源的减少造成的水土流失、气候的改变、某些生物物种的减少或消失的代价则由后代人来承担。生态失衡、资源枯竭正是短期利益与长期利益存在矛盾而市场又不能有效地解决的结果。

(二)宏观调控机制

鉴于市场机制的局限性,代表公共利益的政府组织必须承担起解决上述问题的责任。而实现的手段就是采用宏观调控机制或政府干预机制,即通过政府的干预而发挥调控作用的资源配置机制,主要是通过计划和规划达到总量平衡和总体结构完善。实现调控的手段主要是财税、金融政策等经济手段以及必要的法律、行政手段等。

1.加强科学规划管理

首先要以流域为单元,编制各大中小江河流域综合开发与治理规划。以流域为单元,以水资源综合开发利用为核心编制流域综合开发规划,除水资源综合开发利用这项中心任务外,规划还必须统筹兼顾流域内的工业、农业、第三产业及城镇居民点建设,对生态环境保护做出中长期安排,做到突出重点,兼顾其他,开发与治理并重,逐步加以实施。规划中尤其要重视开发的多目标综合性及水资源开发与整个流域经济、社会、环境全面发展的关系,使资源开发利用与流域发展同步进行。其次要加强对流域综合开发规划的科学论证,组织编制各种相关专业规划。江河流域综合开发与治理是百年大计,前期工作的些许疏忽都会造成巨大而深远的不良影响,后果不堪设想。因此,在规划实施前,要对其进行反复论证及修正。

2.加强财政调控措施

流域不同地区间经济发展不平衡是各国流域社会经济发展过程中所共有的现象。如流域开发中大型水利枢纽的建设,对所在地经济的发展产生巨大的促进作用,为地方经济提供稳定可靠的财政来源,有些甚至可以从根本上改变原来的面貌。但上游库区可能受益较少,甚至要做出牺牲,因此出现地方之间的利益不平衡。对于这类问题,就需要通过财政转移支付来调节区域之间的利益关系。

3.建立健全以流域综合开发为目的的政策金融体制

金融体制是现代市场经济体制极其重要的组成部分。流域综合开发是一项重大的基础性和公益性项目,一般都具有投资巨大、回收周期长、经济效益很低甚至没有经济效益的特点,政府理应成为主要投资者或采取特殊优惠政策吸引投资。开发资金的融通,既可以通过国家财政拨款、优惠贷款、发行政策性债券、引进外资、地方集资、授予特许权等方式进行,也可以通过组建国家控股的投资公司发行股票募集,为流域开发提供资金保障。

(三)法律法规机制

在市场经济体制下,政府对经济的调控手段主要是法律手段和经济手段,这些也是流域开发得以进行的重要保障机制。国家和政府通过立法形式和经济杠杆进行必要的干预、组织与协调,以弥补市场机制对社会公平和提供公共物品方面的负面效应。在流域综合管理中,建立完善的法律法规体系尤为重要。

法律保障机制就是要通过法律手段保障流域综合管理目标及实施的权威性和统一性,有助于流域内跨区域开发的综合规划与统一实施,避免出现各自为政、缺乏统一协调和统一管理的局面,从而达到流域内经济协调、有序发展的目标。国外流域综合开发管理的一个重要特点是注重流域立法,把流域的法制建设作为流域开发管理的基础和前提。(柯礼聃,1998)

美国流域管理的政策及途径自建国200多年来发生了许多变化,由早期的重开发,促进经济发展,到现阶段的以流域范围着手,重视多部门协作,追求生态环境与经济发展的协调和平衡。美国政府200年来水资源政策和法令的变化有如下特点:重视生态环境用水;强调改进流域生态系统的整体功能;由重治理转向重预防;重视非工程措施在水资源管理中的应用;重视湿地的保护与利用;面源污染控制;强调政府、企业和公众在水资源管理上的合作;重视水资源数据和情报的利用及共享;重视水资源教育;强调流域范围内水、空气和生态资源的综合管理。(www.xing528.com)

流域综合管理法律体系的建设,可以分为以下几个方面:

1.国家对流域实行综合开发与管理体制的法律确定

国家必须通过立法实行流域管理与行政区管理相结合,行政区管理要服从流域管理的制度,从而明确流域综合管理的体制。

2.流域综合开发管理机构地位的法律确定

国家在重要江河、湖泊设立流域综合管理机构后,还需要通过立法确定流域综合管理机构的职能。划清流域综合管理机构和地方政府、地方行政主管部门的职责和权限,建立流域综合管理的运行机制。使流域管理机构有法可依,从而依法实施组织、指导、协调和监督工作。(赵卫、胡和平,1999)

3.流域综合开发利用制度的法律确定

在确定流域综合管理机构的职能后,对流域综合管理机构制定的流域资源综合开发利用的原则、方针和政策也必须通过立法得以保证。建立与完善流域资源的综合规划,水资源、土地资源、植被资源的长期供求计划和水量分配方案的编制与规划,确立流域资源综合利用工程的政策措施、投资效益分摊、资金筹措的机制等。

4.流域水资源管理的法律制度

在利用市场经济调控机制执行流域管理的同时,国家为了保障流域管理机构按照一定的程序和制度管理流域的水资源,必须立法确定流域的水资源管理制度,包括水资源规划管理制度、取水许可制度、水资源费征收管理制度、河道管理制度、水事纠纷调处制度等。

5.流域生态环境保护的法律制度

随着人类对流域内以水资源为中心的各种资源开发利用程度越来越高,不可避免地对流域内的生态环境造成了破坏,而且破坏的程度和趋势都越来越明显,尤其是流域水污染、水土流失造成流域水环境的急剧恶化。因此,国家必须通过立法建立和完善流域水资源保护和水土保持的管理体制,建立相应的处罚和激励机制,建立流域水环境保护和水土保持规划、植被规划管理制度以及流域水质管理制度等。

(四)民主协商和公众参与机制

流域综合管理除了必须建立在以上三种机制基础上,在实际的流域管理过程中还需要引入民主协商和公众参与机制。(李启家、姚似锦,2002)

民主协商和公众参与机制是指在进行流域综合管理的过程中,采取民主与协商的形式,与相关利益主体进行合作式的管理,并接受公众的监督和参与。流域管理机构实施的流域综合管理,实质上是关于水资源及以水资源为中心的其他各类自然资源相关利益在使用主体间的分配,最终关系到相关利益者的利益和社会公共利益。采取民主协商的合作式管理,可以克服相关利益者的非合作倾向和信息不完全所致的困难,有利于减少管理成本,促进社会公平,也可以有效克服管理机关的权力争夺。对公共资源的民主化管理已是世界潮流。在具体实践中,要求流域管理机关不仅在规划、决策、标准制订等抽象管理中实现民主化,而且在具体的执行性管理中与相关利益主体协商、合作,并接受公共团体的参与,接受媒体、公民的监督。要在法律上规定并保障相关利益者的知情权、异议权、申诉权及公众参与的权利和依法行使权力的效力。

以上四种机制并不是互不相干的系列制度,而是相互配合、相辅相成的制度系统,它是根据流域综合管理体制的构想、流域管理的目标和要求得出的结论。流域综合管理体制的运行机制将随着流域管理的不断改善、管理手段的不断更新而不断改进。