全球流域管理的历程和特点

客观地讲,人类的流域管理活动应该始于远古时代,从人们最初扔石块保护自己的水洞,到使用水车灌溉或者引水都具有了流域管理的意义。中国的都江堰、郑国渠都是古代流域管理的典范。人们的管理活动发展到现在,已经包括了诸如修建水库、修筑堤坝、围湖造田、排干湿地、发展洪泛区、跨流域调水等活动。管理活动的直接结果是导致河流水文和生态条件的改变。

流域是特殊的生态系统,是地球水循环的重要环节之一,它连接陆地与海洋,同时产生了洪泛区、湿地、河口三角洲等一系列重要功能单元。因此,完整的流域生态系统存在着源头、中游和下游的纵向联系,也存在着干支流和洪泛区与通江湖泊的横向联系,在自然及人为扰动与河流形态之间也存在着时间上的联系。这些自然联系对于维持流域的水文弹性和生态系统正常运转有着举足轻重的作用。但是人类的种种活动把自然的流域生态系统联系切断,改变了原有的水文动态,破坏了生态平衡,从而导致了一系列的问题,例如:洪灾、水污染、湿地和湖泊萎缩、生物多样性下降、河口生态系统退化和海水倒侵、土地盐碱化等。

近代的流域管理最初是针对航运、洪泛区工农业发展和城市化而进行的。人们为了保证航道而修筑堤坝束窄河道、疏浚航道。为了增加更多的工农业和城市发展用地,人们进行了围湖造田、修筑堤垸、砍伐森林、排干湿地等活动。为了水库供水和发电,人们修筑了大坝。随着洪泛区经济的发展,河流污染才触发了人们对流域的综合管理。最典型的、也是比较成功的例子是20世纪70年代开始的莱茵河污染治理,其通过一个由多国组成的莱茵河防治污染委员会来统一治理污染,并取得卓越成效。而人们真正开始关注流域综合管理的概念是在20世纪90年代,由世界范围的洪水引发的。1993年美国密西西比河爆发洪水,1993年和1995年莱茵河爆发洪水,1996年和1998年中国长江爆发洪水。这些洪水带来了巨大的经济损失,使得人们开始重新思考管理河流的方式。从而河流生态学研究的基础,流域综合管理的理论、方法和技术在近几年得以迅速发展。

(一)全球流域综合管理的发展历程

早在20世纪30年代,美国就建立了田纳西流域管理局,美国1965年《水资源规划方案》中要求建立新型的流域机构;法国根据1964年《水法》制订了全国范围的流域管理体制;1968年欧洲议会通过的《欧洲水宪章》,就提出水资源管理应该以自然流域为基础,而不应是政治和行政区域,流域应作为最适合的管理单元;英国在1973年和1989年两次调整了流域管理体制;20世纪80年代英格兰与威尔士出现了流域综合管理规划(陈明忠等,2001);1983年澳大利亚建立了墨累-达令流域管理委员会(于秀波,2003);2000年欧盟议会通过了“欧盟水框架指南”(王浩、阮本清等,2001)。这些措施大大丰富了流域水资源管理的理论和实践,在促进流域水资源的开发和利用方面发挥了巨大作用,并且通过流域内以水资源为主的自然资源(如土地、植被等)全面实行协调的、有计划的、可持续的管理,并且采用各种物质的、社会的和经济的政策与技术,综合开发利用并合理保护各种流域资源,降低了流域的水污染水平,改善了流域的生态环境,通过流域的水资源优化配置与合理调度,实现了整个流域的可持续发展。从而为解决全球范围内水资源危机提供了宝贵的经验。

(二)各种流域管理模式的不同特点

1.管理范围不同

在管理范围上,美国田纳西流域管理局的职责包括了流域内水土资源开发及发展地区经济;法国的流域管理主要是流域水污染的控制;英国则以城市的供水和水污染治理为主要任务。

2.管理机构性质不同

在管理机构的性质上,虽然各国都强调流域管理机构是自治的机构,给予很大的自主权,但是在实际操作过程中有着各自的特点。西班牙的流域机构是国家机关;美国田纳西流域管理局和英国的流域管理机构是法律赋予很大行政管理权力的水企业,实行自负盈亏,需要向国家上缴利润;法国的流域管理机构带有财政金融机构的性质。(王海等,2003)

3.管理方法不同

在管理方法上,大部分流域管理机构,国家都赋予其对流域内水资源和河道的开发利用的行政管理权。在进行流域统一管理的同时,流域管理机构都直接参与流域水工程的建设和管理。但是法国的流域管理机构,则是通过对地方和企业水工程的资助和有效的协调监督与服务来实现流域管理的,他们并不经营、建设和管理水工程。

4.流域开发方式不同

在流域开发方式上,美国田纳西河流域和法国罗纳河流域的开发是以水电的开发为龙头,实现流域的滚动开发;英国的流域开发则是以城市供水和污水处理为中心的流域综合开发。

(三)各国流域综合管理的阶段划分

考察全球综合管理程度较高的流域,其管理战略一般分为四个阶段:

1.第一阶段:防洪阶段

多是洪水控制和河道整治工作,依靠堤防防洪,逐渐提高流域防御洪水的能力。有些国家,同时还注意航运的开发。

2.第二阶段:调节径流阶段

主要是采用修建水库、兴修渠道等措施,实现对径流的调节,其目的除了继续提高防洪能力之外,还要为流域各行业的用水提供保证,一般首先为农业用水,再逐步发展为工业和生活用水,并注意航运及旅游事业的开发。

3.第三阶段:污染控制阶段

战略重点是水量、水质并重,进一步调节径流,并控制污染。随着社会经济的发展,人口增长并向城市集中,起初对水污染防治未能引起足够重视,结果使地表水、地下水水质恶化,引起了一系列问题,因而把注意力转到污染控制。

4.第四阶段:综合管理阶段(www.xing528.com)

实行使水土资源统一管理和保护的流域综合管理战略。即合理地利用流域的水、土、资金、人力及能源等自然和社会经济资源,把防止水害和水资源的调节进一步结合起来,加强污水处理、再利用和排放管理,进行需水管理和科学分配。(中国水利学会,1993;赵宝璋,1994)

(四)现阶段流域综合管理的发展趋势和实践特征

流域的开发规划与综合管理,世界上许多国家已着手进行,并取得了一定的经验,在管理上也各具特色,其突出特征是:

1.有严格的立法保证和法律权威保障的管理权力

目前,流域开发与管理由少目标向多目标转化,呈现出流域开发与管理、水土保持、工业布局、农业发展、城镇建设、区域综合开发等融为一体的趋势(张文合,1994)。需要通过立法给予流域管理机构广泛的管理权及实施保障,如美国密西西比河流域及其支流田纳西河流域的综合开发就是建立在立法保证和有充分的管理权限的基础之上。田纳西流域管理局(TVA)经济上完全自主,“负责全面规划田纳西流域及有关地区自然资源的保护、开发和利用”,只接受总统的领导和国会的监督,是国家的独立机构。又如,德国鲁尔地区水管理的8个水资源协会被授予超出了水量和水质管理之上的完全多功能的权力。

2.逐步建立和完善流域统一管理与行政区域管理相结合的管理体制

由于流域水的开发利用和管理涉及到各地区、各部门,利益关系十分复杂。为此,各国都赋予流域管理机构相当大的权力,以保证其完成所担负的职责,同时还都在不断地探索和调整适合各自国情的管理体制。近20多年的演变表明,以国家和地方为基础的管理、以流域为基础的管理在不同的国家都找到了各自适合的模式。但是,总的趋势是更强调以流域为基础,与国家和地方行政监督、协调相结合的管理体制。

3.重视流域的综合开发利用

按流域统一管理,将资源管理和生态环境管理统归流域管理机构,并使之公司化,在这方面英国有非常成功的经验。英国政府根据1963年、1973年和1989年的《水(资源)法》几次调整流域管理模式,综合管理流域区内的水资源、排水、供水、污染控制、渔业、防洪、水土恢复与保持等问题,改变了英国水资源管理和水污染控制上的相互交叉和推诿的混乱局面,取得显著成效,被称为英国水管理方面的“现代革命”。美国、法国、加拿大等发达国家以及一些发展中国家也通过组建流域管理机构,按流域进行统一管理。如田纳西河流域的开发,始终以水资源和土地资源的统一为基础,以工业、农业、城镇的发展和生态环境统一为目标,建立自然、经济和社会协调体系,以流域为单元,围绕水资源、土地资源的开发,综合开发流域经济。(李文华,陈永孝等,1989)

4.流域管理的科学论证与公众参与

许多国家在制定流域开发规划和确定工程项目时,重视“智囊团”的作用,使工程建立在科学基础之上(张文合,1994)。如美国在开发密西西比河流域过程中,就十分注意与有关高等院校、科研机构和企业集团的科研力量进行合作,并建立了科学实验机构。此外,由于流域管理的广泛性和社会性,国外还相当重视公众参与,并将其作为流域管理的关键因素。流域管理参加者有专属流域机构、流域内政府、流域内拥有土地的集体和居民及其他代表。如法国的流域委员会的国家和专家代表、选民代表及用户代表人数各占1/3,被称为“水务议会”。(张惠英,2002)

5.国家在经济和政策上扶持并与扶贫及区域开发等目标相结合

最明显的例子是田纳西流域管理局。田纳西河流域综合治理开发的成功,首要的条件是国家在法律上给予有力保证和经济上的大力扶持,以国家力量扶持贫困地区的开发,通过综合治理开发,带动全流域经济社会全面发展。同时,国家以优惠经济条件和政策扶持田纳西流域管理局,并通过管理局扶持地方经济发展。如田纳西流域管理局事业管理费由联邦政府拨款,并对该流域内的电力等投资实行优惠政策。

(五)流域综合管理近期研究领域

近年来在流域综合管理方面的研究集中在以下几个方面:

1.流域管理方法研究

美国东西方中心与明尼苏达大学的研究人员在对发展中国家的水资源及河流管理问题进行深入广泛研究的基础上,对管理方法作了科学的总结,指出流域管理的跨学科性,强调社会行为因素对解决流域自然问题的重要性,特别强调流域管理的体制与规划实施问题,提出了一套综合的、跨学科的流域管理方法。1996年出版的《River Basin Planning and Management》一书包括了流域范围内开发规划的综合方法、战略规划和政策框架,水资源管理的跨国开发、资源基础及其优化利用的动力学模型,信息获取、转移和扩散的现代技术应用,多目标水资源系统优化操作指标的衔接,水资源评价与规划系统(WEAP)在尼罗河流域的应用等。

2.国际河流流域整体开发与管理研究

随着经济的快速发展,跨境淡水资源分配、跨境污染、跨境生态影响等一系列单一国家无法解决的问题日益严峻。近些年,有关的国际水法条款和协议、国际会议、学术文献中一再强调“国际河流流域整体开发和管理的重要性”,要求各流域国加强合作。如1992年都柏林会议报告中提到水资源的有效管理需要一个把社会经济发展同自然生态系统保护连为一体的方法(Mahmoud A.Abu-Zeid,1996)。强调流域内各要素的相关性,要求资源的开发和管理中考虑相关资源的利用问题,如水资源开发利用中考虑与之相关的土地资源使用问题及国家之间的制度协调等社会人文因素;要求考虑流域生态系统的可持续性,维护流域的可持续发展;强调区域之间的联系,要求从全流域的角度,而不是仅仅从区域或者国家的角度来进行开发和管理,在资源开发和管理中兼顾各流域国的目标,体现公平合理性,要求一国的开发利用对其他流域国不造成重大危害。(陈丽晖,曾尊固,2000)

3.河流流域的可持续管理研究

可持续性和可持续发展是大家经常谈论的话题,河流流域的管理也应当以可持续性的标准来衡量。在欧洲多数国家已进行了数年的水质监测。然而,由于污染对河流生态系统既产生物理化学影响又有生物影响,因此对水质的评估就有许多不同的方法。在欧洲使用的评估方法就有许多种,其中较为任意的水质划分类型变化于好水质(饱和的溶解氧、低营养化等)与劣水质(遭受过度的有机物污染、长期的低氧或缺氧等)之间。根据这一标准,欧洲有1/4的河段属于劣质水域,因而欧洲大多数河流管理还称不上可持续性。河流流域的可持续管理研究已受到普遍重视。