流域综合管理：含义、目标、内容、功能及任务

(一)流域综合管理的含义

水作为一种自然资源和环境要素,其形成和运动具有明显的地理特征,它以流域为单元构成一个统一体。流域是水循环和人类开发利用水资源的完整系统,是具有层次结构和整体功能的复合系统,也是重要的管理单元。流域水循环不仅构成了经济社会发展的资源基础,还是生态环境的控制因素,同时也是诸多水问题和生态环境问题的症结所在。地球上70%以上的陆地面积属于各种各样、大小不同的流域系统。围绕流域内有限的资源,人类与自然之间存在着许多冲突和矛盾,以流域为单元对水资源及其他自然资源进行综合管理与规划已经受到了人们广泛的重视。

流域综合管理就是以流域为单元进行的综合管理,是以水为纽带对流域的人口、资源、环境和经济的综合协调。流域综合管理的核心是流域水资源管理,强调水的兴利除害的统一管理,并根据水的兴利除害要求制订流域土地资源开发利用规划,根据流域水资源条件对流域产业布局提出要求。以流域为单元实行综合统一管理,已经成为目前国际公认的科学原则。世界范围内水危机的日益严重,更显现出这一问题的重要性和现实意义。

流域管理并不是一个新概念,早在20世纪30年代,美国就建立了田纳西流域管理局,建国后中国也相继设立了7大流域管理机构。随着水文地理和生态学等学科的不断发展,人们逐步认识到,以流域为单元对水资源及与水关系密切的其他自然资源(如土地、植被等)实行综合管理,顺应了水资源的自然运移规律和经济社会特性,可以使流域的整体功能得以充分发挥。近年来,流域综合管理不仅是学术界的一个研究热点,也是政府推进区域性资源与环境管理的有效手段。

(二)流域综合管理的目标

总的来说,流域综合管理的目的在于:从经济利益角度看,应主要考虑如何优化各种资源,合理配置水资源、土地资源、林业资源,优化农业、工业结构,以获取最佳经济效益;在社会服务功能方面,主要顾及旅游观光、历史文物保护、健康娱乐休闲和提供就业机会等;在环境保护功能方面,主要考虑水污染防治、水土保持等流域生态环境的改善等。在任何情况下,人的生存权都应视为第一位,解决温饱,满足吃、穿、住的需求是首先要考虑的事,然后是发展和保护问题,改善生活质量和提高生存标准。即在做流域管理决策立项时,应多方面兼顾权衡,突出建设重点。因此,在开展流域综合管理工作时,应以流域为单元,在保障人民生活生产的前提下,通过实施流域的综合管理,促进区域生态和社会经济的协调发展。

具体地讲,依据流域本身的特点流域综合管理的目标可以分为以下几种类型(杨喜田、董惠英,1999):

1.保护型流域

对于具有生态、文化、景观等重要价值的流域,以及自然灾害严重不便开发的流域,流域管理应该强调减少人类的破坏、提高灾害防治机能。随着时代的发展,需要保护对象的价值也在增长,防灾强度也要求提高。这一趋势随土地利用集约程度的增加而增加。目前中国对这种类型流域的治理还未达到较高的重视水平。

2.恢复型流域

因为历史上水土流失等灾害的影响,流域自然条件变得比较恶劣。如植被稀少、草地退化、岩石裸露等。对于这类流域的管理工作,首先要恢复该流域的自然生态环境,改善立地条件,防止灾害的扩大或再发生。

3.经济型流域

对于当地生态条件、社会经济基础都比较好的流域,应综合发展林、牧、农、渔等各种产业,以经济效益为追求目标,注重资源的持续利用,为流域的经济发展服务。

4.发展型流域

对于一些社会经济发展相对落后的流域,在注重生态环境保护的同时,也必须以经济效益为首要目标,尽量提高人民的生活水平。

这种管理目标分类,能对流域管理进行系统、全面而又简明的评价,避免发生主观随意性、盲目性和片面性。并且各种类型的流域概念具有明确的内涵和外延,并能确切反映流域管理措施的方向和内容。

(三)流域综合管理的基本任务

流域的管理自古就有。随着人类社会的发展,流域管理的目标、内容和方式也就随之变化。社会经济越发展,对水资源的依赖性就越强,对流域综合管理的要求也就越高。结合联合国环境与发展会议通过的《21世纪议程》所阐述的流域管理的目标和任务,对流域实行综合管理的基本任务主要体现在以下几点:

(1)制定稳定的、可靠的、科学的流域综合规划,一个好的流域综合规划是进行流域综合管理的基础。

(2)合理开发利用流域的水资源及以水资源为核心的其他流域资源(如土地,植被等),防治洪涝灾害,达到兴利与防洪的双重目的。

(3)协调流域社会经济发展与流域水资源及其他流域资源(如土地,植被)开发利用的关系,处理各地区、各部门之间的用水矛盾,实行对水资源的优化配置,使有限的水资源实现最大的综合效益,同时也要考虑到弱势群体等的用水利益。

(4)监督、限制流域资源的不合理开发利用活动和污染、危害水资源的行为,控制水污染的发展趋势,加强流域生态资源的保护,实行水量与水质并重,资源与环境一体化管理。

(四)流域综合管理的基本内容

国内外流域管理的经验和有关方面的研究表明,流域管理主要是围绕着流域自然环境的恢复与保护、人类活动与生态环境以及各种人类活动之间的协调等三个方面进行的。可以概括成互相联系的下列若干方面:

1.流域整体的防洪管理

防洪是关系到国计民生的大事,是流域管理中的重要内容。流域管理部门要根据流域防洪规划,制定防御洪水的方案,落实防洪措施,维护水库和堤防的安全。(www.xing528.com)

防洪是促使现代流域综合管理发展的主要动因,也是其主要任务之一。现代洪灾加剧的原因主要包括以下几点:堤坝切断了干流与洪泛区、通江湖泊、湿地的横向联系,降低了流域内的蓄洪能力;上游和支流地区植被的破坏降低了这些地区的滞水能力;堤坝束缚和河道整治改变了丰富的河道地貌形态,使得洪峰在河道中的行进速度加快;不断加高的堤坝和洪泛区密集的人口增加了洪水的风险。

对于这些现状,单靠一个或几个部门的努力是不能取得明显效果的。这需要各政府部门、科研单位、非政府组织、工商企业、房地产开发商、农民等协商合作才能制订科学的既保证有效防洪又不妨碍地方经济发展的防洪措施。不同于传统的单纯依靠工程防洪措施,流域综合管理采取的是以非工程措施和工程措施相结合的方式。非工程性措施是利用河流的自然水文特性,不再使用大坝等工程手段,而是通过归还河流行洪空间的方式恢复其自然水文弹性。这些非工程防洪措施一般都和其他的管理项目相结合(如恢复湿地等)。同时,人们不再趋于采用大范围内实施的措施或方案,而是先在局部实施试验性、示范性的措施,其对河流和整个流域的影响较小,其可行性得到充分证实后再大范围推广。纵观现代流域管理,其针对防洪问题的主要三点改进是:流域内全部涉益群体的参与合作和统一行动;以非工程措施为主;以小巧而灵活且对河流影响小的方式在局部地区进行示范性的实验项目,验证其切实可行后再大范围推广。

2.水资源量的流域管理

水资源是流域最重要的组成要素,是生活、生产的基础资源。水资源管理工作是进行流域管理的中枢,流域其他方面的管理工作是围绕水资源而展开的。水资源管理又可以分为水资源开发利用规划、水资源配置管理、水库运营管理、农业灌溉管理、工业和城市供水管理、水质与水量管理以及水资源政策的建立等若干方面。

水资源管理主要是合理分配水资源并实现用水的最高效率。在流域内具体表现为不同用途用水的部门平衡和区域平衡。部门平衡是指工业用水、农业用水、城乡居民生活用水、生态用水以及其他用水之间的协调。目前农业灌溉用水所占的比例一直是最大的,在流域综合管理的范畴下,将对现代农业进行改进。区域平衡是指上游和下游之间的用水协调。所有的用水,无论是不同部门之间,还是不同的河段区域或者行政区域之间,都要采取综合管理的思路,由全部涉益群体达成共识,建立水权制度和用水分配方案。流域间的水资源管理表现为跨流域调水。无论调出水流域的水量如何丰沛,水量的减少都会影响到该流域的水文特性并引起一定的生态条件改变,虽然受水区会有很大的裨益,但对调水区会有或多或少的负面影响。流域综合管理会权衡利弊,全面评价调水对源流域的影响。而调水的前提是受水区的用水效率已达最高并且无任何潜力增加供水,因此流域综合管理要求不同流域间的合作。可以预见,随着水权制度的发展,源流域的管理委员会将有权拒绝参与向未实现最高用水效率的流域供水的引水工程。

3.水质与水环境—流域管理

水质与水环境管理的核心是防治水污染。

河流的污染主要有两方面,一个是工业和城市的点源和线源污染,一个是农业面源污染。由于河流是流动的连续体,上游的污染会对下游造成很大的影响。防治污染同样需要流域内所有涉益群体的合作。莱茵河的污染治理是一个很成功的例子。由于莱茵河的污染对位于下游的荷兰产生了巨大的影响,荷兰认识到水的污染治理仅靠荷兰自身是不能够做到的,必须需要国际的合作。在荷兰的号召下,1950年7月11日,莱茵河沿河5国:瑞士、德国、法国、卢森堡和荷兰共同成立了莱茵河防污染国际委员会。这个委员会最初只是一个国际论坛组织,只有建议权,以后逐渐发展成为ICPR各国部长自愿参加的国际协调组织,每年召开部长会议制订具体方案。

1963年,ICPR在瑞士首都伯尔尼(Bern)签署有关莱茵河国际委员会的框架性协议(伯尔尼公约),并作为以上5国未来合作的国际性法规。1976年,欧共体(EEC)加入该组织,成为签约方,当年成员国签署了莱茵河防治化学污染公约和防治氯化物公约(1991年补充了附加条款)。这些公约在污染源治理和综合政策措施方面都取得了很大的成效。(姜彤,2002)

4.流域土地利用管理

从流域生态系统的要求出发,尤其是从流域水的限制和要求出发,对流域土地利用进行规划和管理,包括对流域土地利用结构、植被覆盖率、水土保持等方面的规划管理。

5.航道及其设施的维护管理

包括航道整治、码头设施、枢纽船闸设施等的维修和运营。

6.流域法规与流域政策

根据流域特点和国家对该流域的要求而制定的、对在流域内进行各种类型的社会经济活动具有约束力的法律条文和行政命令等。

(五)流域综合管理的功能

现代流域综合管理是从古代的水管理演变而来的。过去所提的河道管理、灌溉管理、闸坝管理、水库管理多是单一的管理,也可以称为流域管理系统中的子系统。流域综合管理是一个特定的整体动态系统,笔者认为流域综合管理应当具备决策、指挥、监督三大功能。(王浩、阮本清等,2001)

1.流域综合管理的决策功能

决策是流域综合管理工作中的一项重要功能,它不仅是整个流域管理工作的前提,也是各项管理工作的基础。它贯穿于整个流域管理工作的始末及各个方面。流域综合管理系统的因素众多、关系复杂、影响很大,为决策者提供若干参考方案供决策者选择,以保证决策的准确性,促进流域综合管理决策的科学化。

流域的水资源与土地资源调查评价、需水量预测、水质预测及水资源综合规划、生态环境保护、自然资源的综合规划和开发利用方案等,都是为流域综合管理的决策提供服务,也是为保证科学决策所必须的。流域管理的决策功能是比较稳定的,但也不是一劳永逸的,而是动态的、可变的。(贾泽民,1993)

2.流域综合管理的指挥功能

流域综合管理的指挥功能包括组织、协调、分配、控制等具体功能。一般情况下,一项管理工作总是先做决策,再制订计划,组织实施,协调控制整个过程。流域综合管理系统,首先由决策部门根据社会经济发展的需要,批准当地流域开发、利用、保护的综合规划。这个规划体现了决策者的意愿,由管理者制订当地水资源的长期供求计划和其他资源分配计划及资源调整意见,然后通过流域管理机构的指挥、协调功能保证规划的实施。

3.流域综合管理的监督功能

从管理科学的一般原则来讲,监督功能也可以称为控制功能,即对下级或分系统的活动进行必要的控制和监督,以确保规划项目能够顺利开展。由此,流域综合管理的监督功能,就是依据当地流域系统的决策目标,对流域内从事有关流域开发和利用活动的各个部门实行监督和控制,以使原定计划目标得以实施。

决策—指挥—监督构成流域综合管理的一个执行系统,同时监督还兼有信息反馈的任务。也可以把上述系统概化为:认识自然—提出设想—执行计划—实践检验,通过监督,将检验结果用于修正原来对于流域管理的认识和设想,从而不断地改进流域管理的方法,使其符合客观实际。