中国水环境管理的未来趋势

综观国内外水资源环境管理现状,未来中国水环境管理有以下几种趋势:

(一)水资源量与水环境质统一管理

水资源是水资源量与水资源质的高度统一,目前两者的管理还不协调,需要采取各种措施进行统一管理。水质与水量是相互联系制约的统一体,从总的情况来看,中国南方水资源数量上比较丰富,但由于污染的原因,许多水资源失去了原有的功能,加剧了水资源供需矛盾。水环境直接影响水资源可开发利用的数量值,对人类身心健康和自然生态环境造成危害。增加的水量可以使水环境得到适当的改善,因为水的稀释和降解作用可以适当恢复水环境。总之,水量与水质是一个辨证统一的整体,现在环保部门偏重于水质的保护和研究,而水利工作者则侧重于对水量的管理,切断了水资源质与量的辨证关系,这种作法是不科学的。

为了实现水量与水质的统一管理,相关部门必须采取协调一致的行为。首先,在行政职能划分上要明确谁为主,谁配合,不能出现“夺权”的行为,在必要的情况下成立国家水资源委员会,对此进行协调统一管理。其次,建立与水量相适应的水环境调控方法或者与水环境相适应的水量调度的方法,在干旱期,由于水资源量的减少而减少污染物的排放,在洪水期,可以适当增加污染物的排放,也就是根据水资源量的变化适当调整污水排放标准。在进行水量平衡或者调控的时候,将水质作为一个重要的因素进行考虑,不能只进行数量的平衡,要进行水质平衡。第三,充分发挥水资源功能,根据水资源质量状况,再充分挖掘其功能,尽可能避免高质低用或者低质高用。

(二)流域水环境协调管理

流域是以水文单元为基础构成的社会、经济和环境高度耦合的综合体,以水为纽带,实行流域水环境协调管理是一种必然趋势。彻底改变单独由行政区划分块管理的管理模式,实现以流域为单元、以行政区划协调的综合防治与管理的水环境协调模式。

为实现此种模式,需要做以下几方面的工作。

(1)赋予流域管理委员会新的职能,中国已经有了流域委员会,他们是水利部派出机构,负责协调流域水资源开发利用等工作,但其职能远不能满足流域水环境协调管理的需要,它不是一个独立的机构,权限极其有限,需要对其进行适当的改造,满足其流域管理的功能。美国田纳西流域综合治理就是流域开发与管理的一个成功典型,田纳西流域管理局是由国会立法建立的独立机构,经济上完全自主,行政上不受政权更迭的影响。该流域管理委员有广泛的权力,负责全面规划田纳西流域及有关地区自然资源的保护、开发和合理利用。我们要吸收其成功的经验,对中国的流域机构进行适当的调整。流域委员会职能至少应该包括编制流域水资源规划、流域相关法规的编制、修订,协调各流域内各地区、各部门在水资源开发与保护中的冲突,实现流域水环境统一管理等。

(2)制订满足流域水环境目标的可控标准,根据流域的实际情况,所制订的标准可严于国家标准,同时易于操作,如根据水资源的周期性变化对标准进行调整等;

(3)建立完善的“契约”规范,协调流域不同行政区和上下游之间关系,流域上下游和不同行政区之间可以用契约的方式规定各自的允许总排污负荷、交界断面的水质、水资源量分配等,防止冲突的产生和有利于冲突的协调解决。

(三)水环境治理由注重点源走向点面并重

长期以来,中国的水环境管理一直将点源作为重点,在一定时期,对于改善中国的水环境发挥了巨大作用,今后也必将继续发挥作用。随着点源治理的推进,面源污染问题日益突出,而且在一些地区,特别是一些湖泊流域面源成为重要的污染源。因此,根据这种情况,今后水环境管理工作在注重点源治理的同时向点面并重转变。

实事求是地讲,中国面源污染系统治理和研究起步较晚,但进展比较迅速,这与中国面源污染日益突出有重大关系。表18-6是中国“三湖”各种污染负荷贡献率。(刘鸿志,1998)

表18-6　三大湖各种污染源贡献率(%)

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注 1.TN、TP为总氮、总磷。
2.资料来源:刘鸿志(1998)。

“三湖”指太湖、巢湖和滇池,是国家水污染防治的重点地区。大规模的湖泊水污染防治工作从1995年起全面展开,《太湖水污染防治“九五”计划及2010年规划》和《滇池水污染防治“九五”计划及2010年规划》经国务院批复执行,《巢湖水污染防治“九五”计划及2010年规划》经安徽省人民政府批复下发执行。

从表18-6中可以看出,“三湖”面源污染物贡献率占总贡献率至少是30%,巢湖最高的TP达到73%。由此可见,我们的水环境管理工作由点源治理向点面并重具有重大的意义。

为了治理面源,首先要科学合理地利用土地。不同的土地利用类型产生的污染物存在很大差异,表18-7是不同的土地类型单位负荷输出量(Rast W.、Lee G.F.,1983)。从表18-7中可以看出,确立科学的用地结构对治理面源污染物是十分必要的。

其次,可改进农地的耕作方式。不同的耕作方式对水环境的影响是不一样的,如等高耕作(沿天然等高线耕作土地)可以减少物质流失量的50%,免耕等保护性耕作有利于控制面源污染源。

第三,工程措施和非工程措施有效结合。在坡度较大的地区建立梯田,在土壤排水性能欠佳的地区,可安装地下排水设施,以减少地表径流量及侵蚀量,还可以建拦沙坝以及促使沉积物沉积的沉降槽等。

表18-7　不同的土地类型单位负荷输出量　单位:kg/(hm2·a)

引自:Rast W &Lee G F(1983)。

(四)水环境功能分区

所谓水环境功能区,是指依照《中华人民共和国水污染防治法》和《地表水环境质量标准》,综合水域环境容量、社会经济发展需要,以及污染物排放总量控制的要求而划定的水域分类管理功能区,其中包括自然保护区、饮用水水源保护区、渔业用水区、工农业用水区、景观娱乐用水区及混合区、过渡区等。水环境功能区划是水环境分级管理和落实环境管理目标的重要基础,是环境保护行政主管部门对各类环境要素实施统一监督管理的需要。

(五)水环境治理由尾端治理走向首尾并控

在过去水环境治理过程中,我们特别注重的是污染物产生以后对环境的影响及如何进行防治等,称为尾端治理。这种治理虽然取得了一定成效,但总处于一种被动状态。今后环境管理将在加强尾端管理的同时,注重首端管理,也就是从减少污染物上下工夫,开展清洁生产是非常必要的。例如山东莱州的黄金生产,以前对水源造成了严重的污染,影响了工农关系,厂方依靠科学技术加强治理技术的开发后,使污水循环利用,实现了“零排放”,不仅消除了污染,而且还回收了许多过去不曾利用的稀有金属,2年即收回治理投资。

(六)公众参与将成为水环境管理的重要组成部分

国外水环境管理的实践和研究表明,成功水环境管理需要公众参与和支持。公众参与到有关水环境问题的立法和管理过程中将增加水环境管理的透明度、提高水环境管理的效率和效果。公众参与在很大程度上决定了水环境制度是否能够更有效地运作。广泛的公众参与能够降低交易成本和管理成本,可以确保决策者能了解公众的意见,并通过各方的协作来协调多目标、多部门、多地区和多利益集团之间的关系,此外,公众还是水环境质量的监督者和水环境污染控制行动的参与者。对水环境管理是非常重要的。过去我们在水环境管理过程中,公众参与考虑不多,随着中国市场经济的逐步完善以及民主制度的发展,公众参与成为水环境管理的重要组成部分。