水资源需求管理的制度环境分析

(一)制度环境含义

水资源需求管理的制度环境指与水资源需求管理有关的正式的政府法规、非正式的民间习俗以及法规执行情况。正式法规包括立法机关颁布的法律和行政机关颁布的规章。需强调的是,对于制度环境,不仅制订的法规很重要,法规的执行情况也同样重要。如果法规只是停留在纸面上得不到执行,再好的法规也无济于事。

(二)制度环境内容

水资源需求管理的制度包括多个方面,主要有政府与市场的职责划分、行政管理体制、水权制度、取水许可制度、水价制度等。

(1)有关政府水管理职责规定。政府的主要职能是经济调节、市场监督、公共管理和社会服务。在水资源管理中,要充分发挥政府的管理和服务功能。各级政府和部门在水资源管理方面的职责不一样。水资源属于国家所有,全国的水资源管理的职能应集中于中央水行政主管部门,代表国家对全国水资源实行统一管理。国家应侧重于规范、审查、监督、协调等宏观管理,由流域机构执行直接的监控管理。只有对水资源实行统一管理,才能最大限度地提高水的利用率,提高经济效益。地方各级水行政主管部门则具体负责所辖区域的水资源规划、配置和管理工作。政府不能替代市场对水资源的基础配置作用,在水资源管理方面,应该把政府的管理和市场的配置结合起来,这样才能够更好地保证水资源的公平分配和高效利用。

政府对水资源需求进行管理的主要办法是水资源供求规划和用水计划。如何制订和实施水资源规划和用水计划,是有关水资源法规应该明确规定的。

(2)水权制度。水权制度是随着用水需求不断增加和用水竞争日趋激烈而逐步形成的一种处理用水冲突的规范化制度。水权制度是一种与市场经济体制相适应的水管理机制,其核心是产权的明晰(雷社平等,2002)。在水资源时间、空间分布不均匀及配置不合理的情况下,通过进行水权贸易,能够有效地提高水资源的利用效率,从而促进区域经济发展。在流域的上下游之间,在各自的水权界定后,也可通过水权贸易来提高水资源的利用效率。(高宏等,1997;M.Dinesh Kumar et.,2001)

(3)取水许可制度。加强水资源需求管理还需要加强取水许可制度改革。理顺取水许可制度管理体制,由水行政主管部门代表国家行使水资源权属管理,对水资源实行统一规划、统一调度、统一发放取水许可证、统一征收水资源费、统一管理水量水质;完善取水许可监督管理制度,强化建设项目水资源论证制度和取水许可申请报告的审批制度;建立水资源使用权转让制度;维护生态水权和环境水权等自然水权。(甘泓等,2002)(www.xing528.com)

(4)水价制度。水价作为水资源需求管理的重要手段,其结构的合理性直接影响着自然环境和资源的生产与消费格局,因而制定合理的水价具有极其重要的意义。近年来,国内外学者纷纷就水价的内涵、形成机制、水费结构、水价的制定原则和方法、水价在水资源管理中的作用等进行了充分的研究,形成了一套可以指导实践的水价理论体系。

目前国际上比较通用的水费结构形式主要有:一部制水费,在这种水费结构中,所有水费都依据用户消费水量的多少来决定;两部制水费,它由两部分组成,一是固定水费,二是计量水费。

按量收费的水价又分单一水价和累进水价。单一水价就是对同一类用水户采用相同的水价标准。累进水价就是对同一类用水户根据用水量的不同采用不同的水价标准。与很多商品根据规模效益原理制定累进递减价格制度相反,供水价格往往采用累进递增价格制度。为了鼓励节约用水、减少奢侈性用水,水价的设计原则是:为满足基本需求的水量采用较低的价格,满足基本需求以后的奢侈性用水,用得越多价格越高。

水资源既是自然资源、经济商品,又是人类生产和生活中必需的基本生活资料,这样要求水价的制定必须坚持公平性与平等性的原则、高效配置原则、成本回收原则和可持续发展原则。(雷社平等,2002;阮本清等,2003)

水价的制定方法有三种,即边际成本定价方法、计划定价方法、成本核算方法(雷社平等,2002;沈大军等,2001)。其中,边际成本定价法是目前大家最推崇的方法;计划定价法是由水管理单位或政府部门决定价格,水价是行政意志的表达;成本核算法是一种最常见的垄断部门的定价方法,其定价的基础是平均成本的估计数。

除了水价的理论定价方法之外,同样重要的是建立管理者、经营者、用户共同参与协商的水价制定与调节制度,以灵活地调整水价使其反映水资源的供求关系并能补偿合理供水成本。其中最重要的是建立水价调节的社会听证制度。