如何优化水资源项目论证的发展方向？

(一)广泛听取各方意见,科学决策

水资源项目往往工程规模较大、投资大,除了工程技术的复杂性,同时涉及到社会经济、生态、环境等方面,决策难度大、风险大,决策前必须经过各方面充分的论证,广泛听取各方意见,尤其要听取反对意见。

在水资源项目的论证和决策过程中,过去存在一种“上马偏好症”,似乎计划部门计划的项目、主管部门规划的项目,论证专家都应该表态支持上马。这种“上马偏好症”必须不能再犯,否则会严重影响项目可行性论证的质量。只有让大家自由、充分地表达意见,才能尽可能弄清项目存在的问题和风险,才能起到可行性论证的作用。

对于反对意见,除了给予足够的宽容和尊重外,还应该给予同赞成意见同等的地位,就是说,要给予与赞成方相当的人力、物力进行深入研究,而不能在不给反对意见提供研究条件的前提下,借口反对意见没有足够证据支持,就简单否定反对意见的合理性。

(二)改革和完善项目可行性论证制度

在项目可行性论证的程序上,过去由提出项目的主管部门主导项目的论证,阻碍了论证专家自由地发表意见。因为主管部门当然不愿意自己提出的项目和前期工作被否定,一方面主管部门倾向于邀请赞成项目的专家,另一方面即使专家有不同意见,也因为拿了项目提出部门的评审费而难以表示出来。这种可行性论证的制度安排明显存在缺陷,应尽快建立更有利于各方自由表达意见的项目可行性论证制度。

(三)科学把握水资源需求,为工程提供科学的规划依据

过去很多供水工程之所以达不到设计目标,是因为高估了需水量。需水量的高估主要有两方面的原因:一是存在主观偏向高估的动机。在水权由国家控制、或者工程投资大部分由国家承担的情况下,各个部门包括国家主管部门都希望高报需水量。这样对地方而言,既可获得更多的水权配额,又可以获得更多的国家投资,对国家行政主管部门而言,则可以把更多的国家投资争取到本部门。二是对水资源需求规律研究不够,根据过去的用水增长趋势推导未来的需水量往往会导致需水量高估。

(四)保证投资及成本核算的真实可靠

与高估需水量相反,过去很多水资源工程有低估成本的倾向。为了促进工程上马以争取国家投资,项目的申请、规划、设计以及潜在的建设部门往往结成利益共同体,有意低报工程投资和成本,等工程上马后,又不断要求国家追加投资,导致实际投资远远超过预算。(www.xing528.com)

为尽量避免这种干扰,必须严格规范成本计算的程序、范围和有关参数,以保证投资及成本计算的真实有效(尤其要避免移民成本的低估)。

(五)重视非水行政部门主管范围的替代方案

在中国,水利部是国家水行政主管机构,但海水资源归海洋局主管,污水处理和回用归环保总局主管,城市节水和中水利用归城建部门主管^[3],农业节水归农业部门主管,因此水利部门制定的水资源规划往往重视常规水资源的利用和保护,而对节水、海水利用、污水回用、中水利用等方面考虑较少,或没有真正落实。实际上节水、海水利用、污水回用和中水利用是实现水资源供需平衡的重要的可行方案,为实现水资源供需平衡设计的项目,必须把它们作为可能的替代方案加以研究。由于长期的重视供水、轻视节水,重视常规水资源、忽视非常规水资源,致使常规水资源的供给成本越来越高,因此节水和非常规水资源的利用变得越来越有比较优势。

(六)保证配套工程投资与主体工程同时落实

工程效益的发挥,需要主体工程和配套工程的配合。主体工程和配套工程相辅相成。大家都很明白,配套工程离不了主体工程,但却往往忽视主体工程也离不开配套工程。在项目的资金安排中,往往只重视主体工程投资的筹措,而忽略了配套工程投资所需资金的保障。这使得很多水资源项目在主体工程建成后,配套工程跟不上,整个项目的效益大打折扣。因此需要把主体工程和配套工程作为一个整体看待,同时落实主体工程和配套工程的投资,以保证配套工程和主体工程同时建成和运行。只有这样,才能保证所规划的项目效益落到实处。

(七)完善水资源项目投资、建设和运行体制

在公益性大型水资源项目建设及运行体制上,引进业主制是一大进步。业主制的建立,使得项目从建设开始到最后运行管理,都有了从头至尾负责的单位。

但目前的业主制仍有不完善的地方。主要由国家投资的公益性项目,由政府出面组织成立业主,实际上是把国家财产委托给业主单位进行管理和经营。与所有公有制企业的问题一样,如何保证所委托的业主真正为项目的投资负责、如何防止委托代理人不尽职和损害资产所有人的利益,这仍是值得进一步研究和探讨的问题。

或许在资产委托的形式和程序上可以进行改革,即逐步从由政府直接出面组建业主委托经营过渡到社会公开招标委托经营,把水资源项目委托给技术先进、项目管理经验丰富的企业来建设和经营,并建立与所委托的建管企业效益分享和风险分担的机制,以保证项目投资的成功。