水资源项目规划指标难以实现的原因分析

(一)对自然规律掌握不够

三门峡水利枢纽工程是因对自然规律认识不够而失败的典型例子。主要规划设计者不了解黄河高含沙河流的特性,把清水河流修坝的经验简单搬到黄河上,导致水库建成蓄水后库容很快被泥沙淤积,并且随着侵蚀基准面的抬高,水库末端泥沙溯源淤积达上百公里,渭河口潼关地段形成“拦门沙”、河床抬高5m,使渭河、北洛河变成地上悬河,使关中平原、西安市受到洪涝威胁,工程被迫改变应用方式。基于此,甚至出现过废弃三门峡水利枢纽的呼声。

(二)配套工程滞后妨碍了主体工程效益的发挥

“盐环定扬黄”工程是这方面的一个典型。在国家负责投资的共用工程完工后,由各省、区负责投资的专用工程迟迟不能投资到位和完工,致使几十亿元投资建设的工程长期闲置。

2003年,水利部牵头成立了“盐环定扬黄”工程建设管理协调领导小组,提出对续建配套工程进行重新论证并编制可行性研究报告(姜雪城,2005)。2005年5月,水利部副部长、陕甘宁“盐环定扬黄”工程建设管理协调领导小组组长主持召开“盐环定扬黄”工程建设管理协调领导小组第二次联席会议,会议同意按投资规模10.14亿元的方案作为续建工程的推荐方案(王建宏,2005),或许会使闲置多年的“盐环定扬黄”工程最终得到利用。

(三)水费制度改革引起对工程的需求发生变化

从20世纪80年代以来,中国的水费制度不断改革,水利工程由原来的无偿供水转向有偿供水,由低价供水转向合理水价供水,用水者承担的供水成本比例越来越高。因为供水水费的提高,一些用户不再愿意用或尽可能少用一些供水工程的水,致使对该工程的需水量下降。但一些供水工程的需水预测并没有考虑到这些条件变化将会引起的需水量的变化,使得规划的供水量高于实际需水量,工程建成后利用率较低。这方面的典型例子是“引黄济青”工程。

“引黄济青”工程建成于20世纪80年代末,正赶上水利工程投资体制和水价改革阶段,要求用户逐步承担供水成本(包括投资回收分摊和运行费),水费征收标准较以前有较大幅度提高,使得水资源需求受到抑制,原来工程规划的用户不愿用水价较高的外调水,从而影响了供水工程效益的发挥。为了避免工程的闲置、加快回收成本,有关部门特别为“引黄济青”工程制定了分部水价制:当用水量低于某一限额时,即使用户不用水,都要交纳规定数额的基本水费;对于超过基本水量的部分,则按一定价格计量收取水费。

“引黄济青”工程在1989年底至1992年底对青岛市供水的最初水价政策是:当年度用水在3700万m3以内时,总水费1400万元;用水量超过3700万m3的部分,按计量水价0.38元/m3收取水费。3年中青岛市收取的水费为4570万元,只占设计水费的13%左右,工程沿线收取农业水费542.5万元,占设计水费的35%,收取的水费不及供水成本的1/3,工程亏损严重,难以为继。根据国务院国办发[1990]10号文“关于贯彻执行〈水利工程水费核定、计收和管理办法〉的通知”的指示精神和山东省有关规定,山东省人民政府办公厅1993年2月发布鲁政办发[1993]11号文,把青岛市计量水价提高到0.89元/m3,同年把基本水费提高到3840万元(冯润民等,1996)。为进一步提高工程的利用率,2001年9月,青岛市基本水费进一步提高到8212万元,基本水量也提高到9000万m3,超过的水量按0.825元/m3收取。(孙锋,2002;吕福才等,2003)

由于“引黄济青”水价较高,青岛市采取的策略是在交纳基本水费的情况下,基本只用基本水量,其他不足的水量尽量用当地水资源和海水来替代,并不断强化节水措施,减少需水量。“引黄济青”工程对青岛日供水能力30万t,占目前青岛海润自来水集团有限公司^[2]综合供水能力65.31万m3(青岛海润自来水集团有限公司,2004)的46%。另据孙守智等(2003)提供的数据,青岛市市区总供水能力约72.42万m3(按95%保证率计算),“引黄济青”供水能力占青岛市总供水能力的41.4%。2005年6月22日,青岛市区实际供水66万m3。但“引黄济青”工程建成时青岛市原有供水能力只有约20万t,这说明青岛市在没有充分利用“引黄济青”工程供水能力的情况下,自己另外修建了日供水能力超过20万t的供水工程。因此,青岛市为避免多交水费而采取优先利用当地水的策略是非常明显的。对用水户来说,采取最有利于自己的策略是很正常的。但这种因制度变化带来的对“引黄济青”工程需求变化却使引水工程陷入了利用率低的困境。2002年后,青岛市的基本用水水量已经提高到9000万m3,对提高“引黄济青”工程利用率很有好处。

(四)高昂的供水成本和价格使有效需求不足(www.xing528.com)

这方面的典型例子是“引黄入晋”工程。该工程与“引黄济青”工程的差别是:“引黄济青”工程在开工前没有预计到水费制度的改变所带来的水价上升,而“引黄入晋”工程在开工时就已经知道供水成本和水价的高昂。高昂的水价极大地抑制了水资源需求。

据李蝶娟等(2000)提供的资料显示,山西省物价局于1996年根据世界银行的贷款条件和还款计划求得引黄供水水价为4.806元/m3,其中南干线及分摊总干线部分为2.340元/m3,连接段部分为0.705元/m3,太原管网部分为1.460元/m3。供水价格系由下式计算:

水价=(2.340+0.705+1.460)(1+6.68%)=4.806(元/m3)尽管这一价格显然被低估,但已远高于太原市2005年的自来水价,更高于1996年定价时的水价。2005年太原市消费性用水水价为2.45元/m3(其中包括纯粹水价2.10元/m3、公用事业附加费0.1元/m3、污水处理费1.25元/m3),经营性用水第一类(相当于工业用水)水价为3.3元/m3,第二类(相当于一般商业用水)的水价为4.35元/m3,第三类(建筑安装用水)水价为4.9元/m3,第四类(桑拿、洗浴、高档美容、高档饮用水制造、高档洗车等)水价为15.6元/m3(太原12319城建服务热线,2004)。2003年12月1日调价以前消费性用水水价为1.35元/m3,平均水价将从现行的1.628元/m3调为2.50元/m3。

按照回收投资并有适当利润的原则,“引黄入并”(太原)的供水价格比目前的水价要高得多。李蝶娟等(2000)估算“引黄入并”的自来水价至少在6.7元/m3以上(不包括污水处理费),刘贵良(2001)估算水价为21.71元/m3。为了与高昂的引黄入并工程成本相匹配,也为了推动节约用水,太原市还计划每年把水价提高10%。(滑艳兵,2004)

“盐环定扬黄”工程利用率低是因为专用工程滞后,但专用工程之所以滞后,也与工程供水成本高、有关方面担心无利可图有关。

(五)移民处置不当对工程总体效益的影响

过去由于片面强调“舍小家为大家”的政策,对工程移民的补偿标准很低,致使很多工程移民陷入贫困,因为对移民问题处置不当而影响了工程的整体评价和社会声誉。

据范治晖(1999)统计,中国1950～1979年共动迁了约1000万水库移民。由于人口的繁衍,到1999年移民人数已发展到1500万人,其中中央所属工程移民450多万人,地方所属工程移民1000多万人(水利部水库移民扶贫调查组,1999)。而据施国庆等(2004)统计,1950～1999年中国的水库移民达到1220万人(见表14-4)。但其中1985年以前的移民80%以上都沦为贫困人口。1985年底以前投产水库的移民大部分就地后靠,安置在库区或山区,由于自然条件艰苦、资源严重匮乏,库区的经济发展缓慢,存在缺乏基本的生产生活条件等问题。特别是大跃进期间因兴建水利工程而搬迁的大约300万移民,绝大多数没有得到很好安置,遗留问题严重。1997年,中央直属水库移民尚有近200万人年收入在500元以下,地方管理的水库,移民存在的困难更多,贫困面更大,估计有500万～600万人年收入在500元以下,解决移民遗留问题的难度更大。(水利部水库移民扶贫调查组,1999)

表14-4　各类非自愿性项目移民人数估计　单位:百万人