回顾成本效益分析的发展历程

成本效益分析的来源可以追溯到19世纪的福利经济学。成本效益分析雏形的最早创始者和实践者是美国的经济学家富兰克林(彼得.G.萨松等,1991)。他在对一个公共工程项目进行决策时,首先列出其效益和成本的各种影响因素,分别给与度量,用数字标出各自的重要程度,最后综合平衡,得出结论。

1844年,现代成本效益分析系统方法的首创者——法国的朱尔斯·杜皮特发表了《公共工程效用的衡量》论文,首先提出了“消费者剩余”(Consumer’s Surplus)这一概念(周惠珍,1997)。杜皮特指出,一个规划的产品乘以价格等于规划的最低社会效益,有些消费者可能愿意付出高于市场价格的代价以享受超额的效用,也就是消费者盈余。这一概念作为衡量公共工程项目的评价标准,并以明确的方式对公共项目的论证条件做出定义,认为公共项目的社会总效益是项目产生的净效益与增加的消费者剩余之和。消费者剩余直接引出了净社会效益的概念,至今仍是成本效益分析的理论基础之一。

杜皮特的工作只是开创一种理论的先河,真正将成本效益分析应用到实际中是很多年后的事。成本效益分析法最早的实际应用是在水利工程领域。1936年,《美国防洪法》的颁布标志着成本效益分析应用的开始。美国国会在该法中宣称联邦规划对任何人来说都会增加效益,它是超过成本的(周惠珍,1997)。可是,就像杜皮特早就注意到的事实那样,当时并没有一种一致的方法去检验这些效益和成本。1962年,美国参议院通过了第97号文件即“水利土地资源开发和利用计划的制定、估价及考察中的政策、标准和程序”。1973年该文件又被“水利、土地资源计划的原则和标准”所取代。联邦水利资源委员会通过实践认识到仅靠国民生产总值来表示收益和亏损是远远不够的,还必须考虑四个方面的内容,即:国民经济发展、环境质量、地区发展和社会福利。当美国政府致力于把这些认识付诸实施时,学术界也在创建坚实的理论基础。1958年,奥托·爱克斯坦写出了《水利资源开发》一书,同年约翰·克鲁迪勒和爱克斯坦一起合编了一本案例研究。与此同时,罗兰·N·麦肯发表了《政府效率的系统分析》,接着杰克·赫希莱弗、J.C.德黑文等一些学者都写出了有关公共支出分析方面的论文。(彼得.G.萨松、威廉.A.塞哈尔菲,1991)

美国农业部自然资源保护局(Natural Resources Conservation Service,United States Department of Agriculture)1958年出版第一本《水资源经济学手册》(Economics Handbook for Water Resources),1964年出版修订版,1974年和1984年曾对手稿进行修改,1998年,作为《自然资源经济学手册》(Natural Resources Economics Handbook)的一部分,又出版了《水资源经济学手册》(Water Resource Handbook of Economics)的新版本。美国水资源理事会(Water Resource Council)1983年发布了《水土资源规划的经济学与环境准则与指南》(Economic and Environmental Principles and Guides for Water and Related Land Resources Implementation Studies,简称P&G)。这些手册和指南的主要内容都是成本效益分析[Natural Resources Conservation Service(NRCS),1998]。

著名经济学家EJ.Mishan在1976年出版的《Cost-Benefit Analysis》认为,成本效益分析的主流不应仅是进行与水有关的研究,而是应该在其他更广泛的领域里应用。

20世纪60年代后,成本效益分析方法得到了进一步深化、完善和细化,方法的应用也逐渐扩展,开始从公共工程部门向工业、农业和其他经济部门发展,涉及的范围也逐渐从美国向欧洲、亚洲、非洲与拉丁美洲的国家扩展。1960年,在美国《伟大社会》的纲领中,把成本效益分析方法应用于公共卫生、教育、人力开发和社会福利等其他方面;1965年美国政府采用了一套基于成本效益分析的新预算体系——《计划、方案及预算体系》。在此体系中方案制定、项目选择和预算分配的论证开始紧密联系起来。这个体系的使用,引起了美国政府和社会对成本效益分析的广泛兴趣,并在公路、机场、海港等交通工程、环境工程和国防工程等其他经济部门与公共服务行业中得到广泛应用。由此,成本效益分析在美国被大众认为是工程项目决策的工具。(周惠珍,1997)

在欧洲,对成本效益分析的应用和实践要晚于美国。英国最早在1960年把成本效益分析应用于伦敦至伯明翰的公路项目中,此后才逐渐推广应用到运输、教育、城市改建、卫生设施和其他社会服务领域。1967年,英国政府的白皮书提出了“国有化工业采用成本效益分析的指示意见”,要求国营工业项目应达到8%的财务收益率,作为政府选择投资工业项目的标准。1970年,成本效益分析又应用于英国有名的伦敦第三机场的选址分析,由于噪声污染和浪费乘客时间等因素,致使机场设址建设遭到附近居民的强烈反对,此后成本效益分析在英国受到了冷落。加拿大于1965年由财政委员会发表了“成本效益分析的指导书”。后来,东欧许多国家和前苏联对成本效益分析也曾重视过,他们更着重于项目宏观效果方面的分析论证,曾采用过类似于发展中国家使用的有关价格调整的办法。(周惠珍,1997)(www.xing528.com)

第二次世界大战后,在亚洲、非洲、拉丁美洲等不发达地区,先后兴起了许多新兴的民族独立国家。为了促进本国的经济发展,这些新兴国家大多采用集中计划、行政管理和公共投资等手段,并通过对公共项目的评价使项目的社会效益超过其社会成本,以此保证和提高项目的投资效益。

20世纪50年代初发展经济学的形成与兴起,促进了项目评价在发展中国家的应用。发展经济学(Development Economics)是专门研究不发达条件下社会经济发展的理论。它研究的是一个国家的经济如何从落后形态发展为现代化形态,研究这个发展过程、关键因素以及应采取的战略与政策的目的是使一个国家的人均收入随生产率的持续增长而升高。自20世纪60年代起,国际经济组织和工业发达国家通过技术和财务援助对发展中国家进行项目投资建设,同时也把成本效益分析方法推广应用于这些被援助国家的项目评价之中。由于发展中国家经济构成中国有化成分占的比重较大,国家对私人投资的干预也多于发达国家,因此,从制度上促使成本效益分析在发展中国家得以推广。同时,在发展中国家由于普遍存在通货膨胀、外汇短缺、劳动力过剩、及为了保护民族工业所采取的增加进口税和限额进口等保护性措施,致使这些国家的国内价格不能真实反映其社会成本和效益,造成商品价格与劳务价格的“失真”。这就使成本效益分析方法在发展中国家的应用更有意义。

在20世纪60年代,致力于发展中国家社会经济发展和项目评价研究的西方学者们发现,成本效益分析原理在发展中国家有广泛的应用前景,并且通过在这些国家中项目评价的实践,丰富和发展了成本效益分析的理论和方法。这主要表现在三个方面:第一,使外贸货物生产效率与资源合理分配的评定工作从国内不合理的价格中解脱出来;第二,全面地考虑分配效果,对不同社会集团的消费效果进行社会估价;第三,把宏观计划的主要参数与微观的项目选择结合起来,使这种方法在整体计划中得到应用。人们把这种发展了的成本效益分析理论和方法称之为现代成本效益分析。

自此,成本效益分析的应用范围已经超出了对开发项目的评价范围,并扩展到对发展计划和重大政策的评价。

美国行政部门从肯尼迪总统在任开始就寻求检查规制行动(regulatory actions)的经济后果。1981年里根总统签署了第一份把规制的成本效益分析作为法律要求的12291号命令(Executive Order 12291),美国管理与预算办公室(Office of Management and Budget)制定规制分析(regulatory analysis)的成本效益分析指南。1996年美国104届国会通过一系列法令、美国总统克林顿签署12866号命令(Executive Order 12866)要求所有规章调整都要进行成本效益分析。虽然12866号令推翻了12291号令效益必须大于成本的要求,但仍认可成本效益分析作为选择不同规制方案的工具(Raymond J.Kopp et.,1997)。1996年、2001年和2003年,管理与预算办公室对规制分析的指南进行了修订(Office of Management and Budget,2003)。