应对供水垄断的措施

供水垄断带来诸多社会问题,因此有必要对供水垄断进行政府干预。政府对垄断的干预形式多种多样,但归结起来,主要包括两个方面,一方面是从行政管理体制上对现行水管理体制进行改革,改变过去不恰当的水务管理体制,建立适应市场经济体制的新的水务管理体制;另一方面充分合理利用价格机制和竞争机制的作用对供水市场进行市场干预,以减少供水垄断的消极作用。

(一)水管理体制改革

在水资源管理体制改革方面,目前最重要的是流域的统一管理和地域上的城市水务统一管理。为了在水资源承载力和环境容量许可的前提下,促进人与自然在时间、空间、数量、结构及功能上的可持续发展,革除现行体制的弊端,必须对现有的水资源管理体制进行改革,建立统一的水务管理体制,以对区域的防洪、除涝、蓄水、供水、节水、水资源保护、污水处理及其回用、地下水回灌等实行统一规划、统一取水许可、统一配置、统一调度、统一管理,即变“多龙管水”为“一龙管水”,实现水务一体化。只有推行这样的水资源管理体制,才能保证实现水资源的可持续利用,进而保证我国经济社会的可持续发展。实行城乡水务一体化管理,适应了我国工业化、城市化日益加快的进程,符合社会主义市场经济体制的要求,是水资源管理的重要制度创新。与原来的水利局相比,新组建的水务局是各级政府统一管理水资源的水行政主管部门,对城乡防洪、除涝、蓄水、供水、用水、节水、排水、污水处理和水土资源保护等实行一体化管理。这一改革不仅体现了政府机构改革精简、统一、效能和权责一致的原则,解决了政府部门职能交叉、政出多门、执法难、管理难等问题,而且通过建立统一管理水资源的体制,把水资源的开发、利用、治理、配置、节约、保护等环节有机地结合起来,实现水资源管理上的质与量的统一,有利于促进水资源的优化配置,提高水资源的开发利用和保护水平。

值得注意的是,水务统一管理,并不仅仅是将供水、排水、污水处理企业统归水务局管理,成为他们下面的一个直属企业,而是有关水方面政策的统一和协调,理顺行政管理,避免政出多门、有利争夺、无利推诿的现实,统筹规划和调度,有利于水资源利用率和利用效率的提高。水务局作为一个政府的部门,不能再做供水企业的老板,政企必须分开,否则,可能出现“水霸”现象。

(二)政企分开、市场竞争

在水务一体化改革过程中,必须正确处理政府和企业的关系。水务局是有关水事物政策的制定者和监督者,代表政府行使行政的管理权,不承担企业运行等具体的企业行为。供水等企业部门是企业,不应该再肩负某种程度上的政府职能,政企必须分开,不能形成政府和企业的一体化。

为此,必须将原来隶属于供水行政部门的供水企业实行强制剥离,使供水企业不再是政府部门的一个直属机构而成为一个真正意义上的企业。供水企业成为一个普通的企业,从国家购买水资源,并进行一定的加工和处理,使其变为特殊的水商品直接出售给水商品的最终用户。供水企业一旦失去政府部门的保护,真正走向市场,为了企业的生存和发展,必然会尽力提高企业运转效率,尽量较少供水环节的水资源浪费行为,降低企业运营成本。同时,应该有意识地对供水市场引入竞争,利用竞争机制有效地防止垄断。供水市场引入竞争通常包含两个方面:一种是污水处理企业和供水企业的竞争;另一种是对供水企业市场的竞争。(www.xing528.com)

污水处理企业和供水企业的竞争主要是指政府应该加大污水企业的扶持力度,提高地区或城市的污水回收和处理能力,进而增加中水的供应能力。中水在许多行业和领域都可以发挥有效的作用,在这些行业和领域里可以和自来水供水企业展开有效的竞争,其结果一方面提高了水资源的有效利用,另一方面有力地打破了原有供水企业的供水垄断。

供水企业一旦真正实行市场化运作后,必须依靠企业自身实力谋求生存和发展。由于供水企业仍然具有较高的垄断性,因此,为了防止供水企业采用不正当行为谋求垄断利润,相关水行政部门必须对供水企业的供水活动进行有效的监督和管理,依照相关的法律和规章制度定期对供水企业的供水行为进行监督和管理。一旦发现供水企业采用不正当行为追求利润,损害消费者的基本用水权益的时候,水行政部门有权对供水企业的供水资格进行重新认证,并采取有关措施规范和纠正供水企业的供水行为。这样,在有效的监管和严格的市场竞争面前,供水企业只能依靠内部挖潜,减少企业运营成本来实现企业的发展目标。

对于有条件的城市和地区,甚至可以对原有的供水企业实行一定程度的拆分,将原来惟一的供水企业拆分为多个完全独立的供水企业,通过这种拆分行为强制引进竞争机制,迫使供水企业参与更残酷的市场竞争,以有效防止垄断行为。

(三)价格管治,防止垄断高价

一旦供水企业真正走向市场,供水企业为了追求利润,可能会提高水价。而必备的水资源量是居民生存和生活的必须,为了防止供水企业的涨价行为损害到居民的基本用水权利,政府必须对水价实行必要的价格管治。价格管制一方面可以确保居民的必须生活用水,另一方面可以有效地防止供水企业利用价格转移成本支出,获取高额垄断利润的行为,以迫使企业对供水网络的水渗漏等浪费问题加以重视,提高供水效率并对企业自身进行改革,以企业改制和技术创新等手段来提升企业的竞争能力。当然,政府在进行水价管治的时候,必须意识到水价也是调节水商品消费者用水行为的有效工具,因此,必须制定合理的价格机制,使水价既能起到限制供水企业的垄断行为,也能有效地调节水用户的用水行为。

实行水价听证会制度是制定合理水价的重要手段。听证会必须是公正的,充分反映消费者的意愿,避免人为操作而使听证不公证,或者让听证成为一种形式。