水权改革：扩大化的水资源使用权探讨

前文已经论述,我国现行的流域水资源配置方式更多地追求的是公平问题,这种公平是建立在各用水单位历史用水情况和现状需水情况基础之上,而并未统一考虑用水单位之间水资源利用率和利用效率的差异问题,从而也就无法更多地统筹兼顾全流域水资源配置的效率问题。从整个流域角度来看,流域水资源的有效配置必然是建立在全流域各用水单位高效用水及节水的基础上。我们知道,产权理论是解决水资源有效配置的有利工具,由于我国水权现状存在着所有权虚置、使用权的非排他性及产权交易不健全等缺陷,致使我们无法借助于水权理论实现水资源的有效配置,所以解决的方法必然是寻求能够克服这些现行水权缺陷的方式。一方面,在明确界定流域水资源所有权国家所有的前提下,与流域相关的各用水单位所获得的只是一定配额的水资源使用权;另一方面,为了实现流域水资源配置的公平效率,借助于产权理论又是一个很好的选择。流域水资源配置的双用户模型告诉我们,理论上,在水资源产权界定清晰的前提下,我们可以通过市场实现公平前提下的水资源有效配置。而现实中水资源所有权的国家所有以及由此导致的所有权虚置,意味着无法通过所有权交易这一最基本也是最有效的手段来实现水资源的优化配置。理论与现实的差距导致流域水资源配置困境的出现,为了符合现实条件我们只能放弃产权理论这一有效的工具而采用现行的流域水资源配置方式。为了解决这一困境,必须寻找一个能够代替所有权职能的水资源权属,使其可以在水资源配置中具有产权所具有的功能,并能够利用这些功能实现水资源的有效配置。在实际经济活动中,产权的名义归属问题的重要性远远低于各项权能在实际中的分配问题(张道根,1994)。水资源的战略性、公共性、多功能性以及我国的社会制度等因素决定了在我国水资源权属的社会共有性。在法律上明确水资源的公有权属前提下,界定扩大化的水资源使用权或许是一个有效的途径。之所以称之为扩大化的水资源使用权,是因为与传统的水资源使用权相比,扩大化的水资源使用权拥有更多以往只有所有权才具有的功能,这些功能包括严格的排他性、受保护性和可处置性。在所有权明确界定国家所有的前提下,这种扩大化的水资源所有权能够行使产权理论在资源配置过程中的大多数功能和作用,从而使我们可以借助于扩大化的水资源使用权实现在流域水资源配置中公平和效率的平衡。使用权是由所有权延伸的第一权利,一旦赋予水资源使用权更多的权利,使用水单位所获得的使用权具有严格的排他性、受保护性和可处置性,则这种扩大化的水资源使用权同样可以承担产权在资源配置中的功能和作用。扩大化的水资源使用权的清晰界定能够导致水资源配置和使用的高效。

扩大化的水资源使用权的排他性是指用水单位对于其所配置或购买的水资源的使用权具有独享权力,其他用水单位或个人,甚至包括流域管理机构在一般情况下都不能在未经用水单位许可的前提下擅自侵犯其水资源的使用权,无论这种侵犯是从量的方面还是质的方面。受保护性是指用水单位对其所获得的水资源使用权是受到保护的,这种受保护性能够确保用水单位所拥有法人的水资源使用权不受其他单位或个人的侵犯,水资源使用权的受保护性也就意味着拥有相应使用权的水资源量同样受保护。所有权的可处置性是指用水单位对其所拥有的水资源使用权具有任意的处置权力,这些处置权力包括水资源的使用、经营、收益等权利。只要不侵犯其他用水单位的水资源使用权,用水单位可以根据实际情况选择对自己最有利的用水方式。也就是说,对于剩余的水资源量,用水单位可以通过出售给其他缺水单位获得一定经济收益,而不再像往常一样将其浪费掉。扩大化的水资源使用权的排他性、受保护性和可处置性构成一个有机整体,赋予水资源使用权更多的职责和功能,使其可以承担产权理论在资源配置过程中的作用,实现流域水资源的保护和有效配置。

界定扩大化的水资源使用权可以促进流域水资源的“二次配置”,从而实现全流域范围的水资源优化配置。在实际的流域水资源配置过程中,考虑到水资源的特殊性,对于流域水资源的初始配置往往结合历史情况采用“总量控制、以供定需”的原则。流域各用水单位所获得的水资源使用权并不需要通过购买的方式获得,而是按照相关流域水资源配置调控管理办法无偿或低价获得配额水资源。产权理论认为,产权的明确极为重要,不管资源配置及作为其基础的初始产权配置状态如何,只要使产权明晰,市场的竞争、自由的权利交换,会重新配置权利,从而使配置效率提高,达到最优(张道根,1994)。一旦清晰界定了扩大化的水资源使用权,设立水资源使用权交易市场,允许通过交易水资源使用权来进行水资源的二次配置,即便初始配置是缺乏效率的,流域也可以通过二次配置实现水资源的有效配置。一旦允许使用权交易,对于那些由于自身水资源利用率的提高而导致用水单位所初始配置的水资源量出现剩余的情况,由于其水资源使用权的可处置性,该用水单位可以将剩余的水资源量按照水资源市场价格出售给其他需水单位,同时对于那些暂时无法提高水资源利用效率又急需更多的水资源的用水单位而言,可以向其他用水单位购买其剩余部分水资源的使用权。通过采用交易水资源使用权这种二次配置流域水资源的方式最终可以实现全流域水资源的优化配置。(www.xing528.com)

界定扩大化的水资源使用权可以从根本上解决节水的激励问题,促使用水单位持续地寻求节水型用水方式,不断提高水资源利用率和利用效率。水资源的初始配置方案会随着流域水资源的丰枯程度而不断调整,与此对应的是,各用水地区对水资源的需求则呈逐年增加的趋势。解决水资源问题,实现水资源的可持续利用的最终出路还是大范围地采用节水型用水方式,全面实现节水社会。节水社会的实现依赖于节水技术的不断研制和应用、节水管理方式引进和建立及人的节水观念的确立。原有的流域水资源配置方式导致用水单位只关注如何用好配额限度内的水资源,而对于进一步提高其水资源的利用程度则缺乏进一步的激励机制。界定扩大化的水资源使用权可以从根本上解决这个问题。可以允许水资源使用权交易,用水单位不用担心自己节约的水资源会被其他用水单位免费使用。水资源使用权的严格受保护性和排他性也从客观上促使用水单位一方面注意自己用水行为对水资源的污染问题,另一方面也会主动监督其他用水单位的用水行为,以确保自己的水资源不被污染。

此外,界定扩大化的水资源使用权还有利于促进流域水资源利用和保护。扩大化的水资源使用权具有严格的排他性和受保护性,这就确保任一用水单位不能随意侵占或污染其他用水单位通过统一分水方案所获得的具有使用权的水资源。要想最大限度发挥自己所获得的有限配额水资源的最大效用,就必须立足于提高水资源的利用率和利用效率。同时,对于上游有可能排入河流的各类水污染,用水单位为了捍卫自己受保护的水资源使用权必然会诉诸于行动,主动制止上游单位的水污染行为。