我国流域水资源配置问题分析

我国对流域水资源配置本着公平的原则,实施“总量控制、以供定需”的配置制度,对流域水资源进行统一的配置。对于重大流域而言,每年流域管理机构会根据流域年度来水量,并结合流域相关区域历史用水情况,确定流域相关行政区域用水定额。这种水资源配置方式更多的是关注水资源配置的公平问题,但却牺牲了不少效率问题。《水法》明确规定“水资源属于国家所有。”从法律层面上来讲,我国水资源权属的界定是清晰的,但在实际中,由于许多水资源权属事实上的虚置造成我国水权界定模糊,并由此导致在流域水资源配置中出现许多问题。

(一)所有权的虚置导致流域水资源不合理配置

在我国,法律明确规定流域水资源的所有权属于国家所有,由国务院水行政主管部门设立的流域管理机构,在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。流域管理机构所具有的水资源管理和监督的权限并不代表其具有水资源所有权,更不能完成所有权在水资源配置中的各项功能。重要流域往往覆盖跨省区的多个独立行政区域,这些区域在对于流域水资源的使用方面形成具有竞争关系的利益主体,流域管理机构受制于其自身机构的缺陷而不能有效地监督和规范这些利益主体的水资源使用行为。水资源所有权实际上的虚置,导致流域管理机构在现实流域水资源管理活动中更多的只能集中于水资源在各个行政区域之间的初始配置问题,对于完成配置后的水资源实际使用效果则缺乏进一步有效的运行机制。与此同时,各行政区域为了自身的利益必然力争最大量的用水配额,而用水配额的划分和确定更多的是根据历史情况和实际用水现状而并非是根据用水效率来进行的,因此这一分水原则至少在客观上缺乏激励用水单位提高用水效率的激励机制。各用水单位所追求的是如何最大限度地利用定额内的水资源,因缺乏激励机制的督促而不会主动考虑如何提高整个流域的水资源利用效率。与此相对应的是,在整个流域水资源的配置问题上,国家所追求的是在公平前提下的效率。从公众福利与社会发展的角度来讲,国家必须考虑各个行政区域之间水资源使用的公平和平衡问题,尽管这种公平很少涉及区域之间用水效率的差异问题。而如果从单纯的理性的经纪人角度来考虑,作为水资源所有权的惟一拥有者,必然会选择最有效的水资源使用方式。这两种互相矛盾的角色产生的根源就在于水资源所有权的虚置,而结果就是流域水资源配置的不合理,致使水资源短缺和水资源浪费的问题同时并存,甚至在同一区域同时出现。

(二)使用权的非排他性导致水资源危机进一步加剧(www.xing528.com)

水资源的非排他性主要是指两个方面,一是对于配置定额内的水资源,无论从量还是从质而言,缺乏完善的法规体系保障用水单位所配置的水资源的使用权不受侵犯;另一方面,一旦出现没有使用完配额水资源,用水单位对于剩余部分的水资源没有相应的处置权,这样的结果就是要么浪费掉,要么流入下游,让下游用水单位免费使用。水资源使用权的非排他性也是水资源危机加剧的根源之一。水资源危机在量的方面表现为水资源短缺严重,在质的方面表现为水污染严重,水环境日益恶化。流域水资源的配置方案只是规定了各独立用水单位可以使用的水资源定额,而并未对这一定额水资源的使用权给予明晰的界定。位于上游的用水单位总是更多的考虑如何增加自己的用水配额,而很少考虑自己的用水行为会对下游地区乃至整个流域产生何种影响。对于下游而言,由于无法约束上游用水单位的用水行为,或者说对于其所获得的水资源的使用权只有量的标准,缺乏质的标准,从而只能被动接受由上游流入其境内的水资源。(姜文来,2002)

(三)水权交易不健全导致缺乏节水的进一步激励机制

产权理论在资源配置中一个重要的作用就是在市场机制下通过产权交易达到资源的优化配置。产权交易的主要特征就是在所有权有偿转移的保证下获得对所交易的资产或财产的所有权、使用权、经营权、处置权等各项权益,并且这些权益是严格受保护的。水权界定的模糊也导致无法建立合理的水权交易机制,从而也就无法借助于水权交易这一有效的机制激励水资源的节约。水资源属于国家所有,无论是代表国家实际上行使水资源所有权的流域管理机构而言,还是水资源的具体使用者——与流域相关的行政区域,他们所获得的各种水资源权益都是不完整的。一方面,流域管理机构对流域水资源配置具有监督、管理、规划等权限,但并不能对其所辖范围内的水资源具有真正意义上的经营权和处置权,同时,由于流域管理机构的政府职能的角色,也使其无法从流域水资源管理活动中获得收益。换言之,由于无法通过市场机制的作用将其所具有的各种“残缺”的水资源权益实现为效益,流域管理机构在完成流域水资源初次配置后没有促使其探求进一步提高水资源利用效率的激励机制。另一方面,用水单位对于其配额配置的水资源只有受限制的使用权,这种使用权限在事实上规定用水单位只能将配额配置的水资源量用于生产和生活领域,而无法通过市场途径将其剩余的水资源转换为经济利益,这样的后果是用水单位只满足于其配额水量限制下的水资源利用效果,而缺乏进一步节水的激励机制。由于缺乏进一步的激励机制,各用水单位只是立足于如何用好自己配额内的水资源。一旦水资源短缺程度加重,解决方法要么是侵占其他用水单位的水资源,要么是加大地下水的开采力度,或者兼而有之。这样的结果只能加剧流域水资源短缺程度,同时也会客观上造成其他水资源稀缺程度相对较弱的用水单位浪费水资源。