水权的初始获取与优先专用水权制度

水权初始获取是指实际用水单位按照一定的规则或传统获取的水权,并享有相应水资源的独占使用权的行为。这里的规则通常指国家或地区制定的与水资源分配和管理相关的法律规范和管理条例,传统则往往指相关用水单位之间依照历史经验和默契达成的水权获取方式。尽管目前理论界对水权的定义及其内涵还存在着争论,但基本上可以明确水权应该包括水资源的所有权、使用权、收益权和处置权这四种权利。所有权是水权的根本和基础,使用权、收益权和处置权则是所有权的派生权利。然而,现实中由于水资源的特殊性导致水资源所有权与使用权事实上的分离,导致许多收益权和处置权更多地与使用权紧密联系在一起。因此,依据水权中所有权与使用权的分离情况的不同,水权的初始获取问题分为两种基本情况。

(一)水资源所有权公有

由于水资源的公共性及其重要战略性,许多国家和地区都将水资源所有权界定为国家或集体所有。如日本的《河法》规定河流属于公共财产,不允许私有化。地表水水权是指长期而言独有的用水权力,包括使用一定数量的水的权力,同时也指明不能改变水权规定用途(可以在废除原有权力之后申请不同用途的新水权)和不能单独转让水权(必须与和水权相关的其他财产如耕地一起转让)的限制。在我国,宪法和相关水法也明确规定水资源属于国家或集体所有。单位或个人只享有水资源的使用权,并且所享有的使用权具有严格的限制条件,这种限制包括限制水资源的收益权和处置权等一系列权力。对于水资源所有权公有的情况下,用水单位水权的初始获取更多的是指对其所需的水资源的使用权的最初取得。用水单位获取水资源使用权的形式往往分为三种:优先专用水权制度、竞争性水权制度和计划分配制度。

优先专用水权制度是指按照优先的原则对水资源使用权获取的制度。这里的优先原则既可以指时间上或空间上的优先,也可以指权力上的优先。时间上的优先主要是指先来先用,空间上的优先则通常是指上游地区拥有水资源的优先使用权,而权力上的优先则是指依据需水单位的重要程度和需求程度的轻重不同,来确定最需要水资源的单位或地区的水资源优先使用权。优先专用水权制度又称为等候式水权制度。

竞争性水权制度是指水资源需求者按照一定的市场原则,通过一定的竞争方式获取水资源的使用权。通过竞争性方式获得水资源使用权主要包括两种途径:第一,通过市场购买,从水资源所有者当局购买用水许可证或者规定数额的水资源量;第二,对新的或过剩的水资源,通过申请或竞标的方式得到官方赋予的水资源使用权。(www.xing528.com)

计划分配制度主要是指国家对水资源的使用按照一定的计划实行统一分配的制度。例如在澳大利亚,水资源属于州政府所有,管辖权限主要在地方。在联邦政府的协调下,墨累河流域的维多利亚州、南澳大利亚州、新南威尔士州统一达成分享水资源的协议,把水连同取水单位从州到城镇到灌区到农户,进行层层分配(陈明,2000;刘杰,2002)。我国对主要流域水资源的配置就是按照“总量控制、以供定需”的原则对其实行统一的计划分配。《中华人民共和国水法》(简称《水法》)对水量分配的准则以及跨行政区域的水量分配方案的制订和批准作出了明确的规定。《水法》第七条、二十条、二十一条和四十五条明确规定:国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度,调蓄径流和分配水量,应当兼顾上下游与左右岸用水、航运、竹木林放、渔业和保护生态环境需要。

(二)水资源所有权私有

在水资源所有权私有的条件下,水权的初始获取相对较为简单。一般而言,对于拥有水资源所有权的单位或个人,相应的也就拥有了使用权、收益权和处置权等水资源的其他相关权力。其他需水单位或个人通常通过水权交易的方式获得所需的水资源量。例如在美国,水权的初始获取主要根据河岸法则(Riparian Doctrine)、占用法则(Appropriation Doctrine)等来进行,毗邻河流的土地上的人们自然而然地拥有水权。美国的水权可以暂时转让,也可长期转让,或者是水权占有者将自己剩余或节省下的水进行转让。

值得注意的是,由于水资源的公共性和重要战略性,无论在水资源所有权私有还是在所有权公有的国家和地区,都制定了相关法律对水权作了相应的限制,以利于合理地开发利用水资源。如在美国,对私人水权的规定中有一个重要原则,即不用就作废(Use it or lose it),水权不可保留一段时间后再使用。在日本,市政法207条规定,私人领地范围内的地下水所有权属于土地所有者。与此同时,为了防止地下水超采导致地面沉降等问题的出现,日本工业水法(1956)又规定,大型建筑物的地下水由当地政府控制使用量。