现代社会水资源配置：市场、政府和社会参与的混合模式

在现代社会,水资源一般被看作全民的共有资源,政府在水资源的配置中起主导作用。但随着水资源供需矛盾越来越突出,引入市场机制来配置水资源,正日益受到各方的重视。同时水资源管理的社会参与程度越来越大。

(一)水资源的政府配置

水资源的政府配置就是政府利用行政手段进行水资源的配置。政府配置水资源的形式主要有两种,一是按行政区划分,逐级分配水资源使用权;二是直接负责各类水资源开发利用项目,改变水资源的配置格局,实现新的水资源配置。

黄河流域的水资源配置是政府逐级分配水资源的一个实例。为应对越来越紧张的各省争水局面,1987年国务院制定了沿黄9省及引黄的河北、天津的黄河可用水量分配方案,见表3-1。然后,一些省又把本省的黄河水资源配额分解到各个地、县,县再分到各个乡镇。

表3-1　1987年国务院制定的黄河水资源分配方案　单位:亿m3

政府建设水资源配置工程、改变水资源配置格局的一个实例是“引滦入津”工程。中央政府为保证首都北京的用水,于1976年决定密云水库停止向河北省供水、于1980年决定密云水库停止向天津供水。河北省只好转向其他水源,主要是地下水,也包括用城市排放的未经处理的污水作为灌溉用水。天津市地处海滨,当地地表水和地下水淡水资源都非常有限,密云水库不向天津供水后必须为天津寻找替代水源。因此1980～1981年,在从黄河临时紧急调水供应天津的同时,紧急上马“引滦入津”工程,把滦河的水引到天津作为天津城市用水水源。不过,近年由于连续多年干旱和滦河流域用水增加,“引滦入津”水源难以保证,天津市不得不于2001～2003年连续三年紧急从黄河调水。

从上述两类配置形式的例子都可以看出,水资源政府配置具有“行政命令”和“被动应付”两个显著特点。政府擅长的是行政命令,尤其在计划经济模式下,在“全国一盘棋”、顾全大局的口号下,水资源配置中的行政命令更为盛行。水资源使用权的归属、转移,往往是上级政府说了算,其中利益受损害的一方很少能得到足够补偿。“被动应付”局面的出现,是因为政府配置缺乏及时、灵活调整的机制,只有等到问题积累较严重时才会采取措施。

(二)水资源的市场配置

现代社会的水资源市场配置,是指在明确水权的前提下,通过水权交易、水商品交易来实现水资源配置。

根据经济学理论,自由交易使买卖双方的福利增加,对买卖双方都是有利的。因为只有当买方认为买比不买有利、卖方认为卖比不卖有利时,交易才能实现。所以如果交易不产生外部不经济,市场交易就有利于社会福利的增加。另外,经济学理论还假定了每个人的幸福、福利只有自己最清楚,只有每个人对涉及自身福利的事情(如是否交易)作决策,才能保证决策对每个人的福利有利。政府行政命令的资源配置方式,因为很难获得每个人的福利信息,因而也很难保证每个人的福利增加。因此,资源的市场配置比政府配置更能保证社会福利的最大化。

市场配置方式具有促进资源利用效益提高的内在机制。对水资源而言,用水效益越高的用户,可以支付更高的水价,水资源的市场竞价必然推动水资源从用水效益低的用户向用水效益高的用户转移,从而推动整个社会用水效益的提高。

市场配置方式还有自动、及时的优点。市场参与者可以根据市场行情自动、及时地作出反应,而不必等待政府科层决策的拖沓乃至推诿。(www.xing528.com)

(三)水资源配置的社会参与

水资源配置的社会参与,指吸收和依靠社会力量参与水资源配置的决策、实施和管理。它包括两个基本方面。一是吸收利益相关的各方(如供水者、用水者、管理者、存在冲突的不同单位等)参与水资源配置方案的讨论、制订、实施和管理,甚至可以成立水资源自治组织,鼓励有关各方自行协商制订水资源配置方案。例如建立类似古代“渠册”组织的灌区水资源用户协会,由灌区用户采用民主协商方式解决本灌区的有关事宜。二是水资源配置的重大事宜必须向社会公开,遵循科学、民主的决策程序,接受社会各方的讨论、评价、建议、质疑和监督,避免决策的盲目性,减少决策失误。

(四)政府、市场与社会参与的结合

1.政府调节与市场调节的经济学争论

自从古典经济学时代以来,在资源配置的研究方面大致有两种不同的趋向,一种趋向认为,市场机制是能够完善地、合理地在社会有限资源条件下配置各种资源的唯一有效机制,因此资源配置学说无非是一种市场经济自发进行调节的学说,其实质是相信竞争性的市场价格机制能够导致资源配置的帕累托最优。另一种理论趋向认为,从资源配置过程和效果来看,市场机制具有相当大的局限性。这种局限性或者反映于对社会资源的利用不善,从而造成资源闲置或者浪费,或者反映于资源配置和收入分配之间的不协调。这种理论趋向强调政府调节在资源配置中的作用,主张政府调节应当与市场调节在不同程度上结合起来以克服市场失灵的弊端。古典学派之后的新古典学派、凯恩斯学派、货币主义学派、供应学派及理性预期学派,在资源配置的研究上,都是这两条理论路径的发展和演化,他们的理论分歧,实质上是对市场机制作用的估计程度的分歧,或者说对政府调节效应的判断的分歧。(王曙光,2003)

中国的经济体制改革选择了市场经济方向,逐步建立以市场为基础的资源配置模式,要求发挥市场的配置资源的基础作用。但同时,由于市场的灵活性,存在失灵的场合,所以政府仍保留了资源配置的一部分功能。政府调节和市场调节相结合成为各国普遍接受的模式。

厉以宁指出了中国经济现实中存在的两类非均衡(厉以宁,1991)。第一类非均衡是指市场不完善、价格不灵活、超额供给或超额需求都是存在的,供给约束或需求约束也都存在着,但是参加市场活动的微观经济单位却是自主经营、自负盈亏的独立商品生产者,它们有投资机会和经营方式的自由选择权,他们自行承担投资风险和经营风险;第二类非均衡是指,不但存在市场不完善、价格不灵活、超额供给或超额需求、供给约束或需求约束,而且参加市场活动的微观经济单位并非自主经营、自负盈亏的独立商品生产者,它们缺乏自由选择投资机会和经营方式的权利,也不自行承担投资风险和经营风险,这样的微观经济单位尚未摆脱行政机构附属物的地位。经济改革的首要任务,是建立一种新型的经济运行体制,重新塑造具有充分活力的,自主经营、自负盈亏的,有投资与经营自主权并相应地承担投资风险和经营风险的独立商品生产者,从而由第二类非均衡过渡到第一类非均衡。

根据非均衡理论,由于经济中存在的大量不确定性,由于政府所获得的信息的不完全性,由于政府政策效应的滞后性和不平衡性,政府行为必然是非理想化的,而只有从政府行为的非理想化出发,才能正确估计和有效利用政府干预在非均衡经济的资源配置中的作用。考虑到政府行为的非理想化特征,政府在资源配置过程中调节行为的优化应当以限制市场在资源配置中的消极作用、并促进市场在资源配置中的积极作用为原则,政府调节应当通过对市场的影响而体现出来。(王曙光,2003)

2.水资源配置的政府调节、市场调节与社会参与的结合

只有健全的水资源配置机制,才能保证水资源配置的合理、高效。因此建立完善的水资源配置机制一直是各国努力的目标。一般资源配置的政府调节和市场调节相结合的原则,也适合于水资源配置。同时社会参与在现代民主社会具有越来越重要的意义。因此现代水资源配置机制,应该是政府调节、市场调节和社会参与的结合。

由于水资源的生态属性、基本需求性质和自然垄断特性,较之于一般商品,水资源配置需要更多的政府调节。政府与市场在水资源配置方面的基本分工是:生态需水和作为基本需求的家庭生活用水应该由政府来保障,经济活动用水(农业用水、工业用水和第三产业用水)应该通过市场竞争来配置。为防止水资源自然垄断特性可能带来的供水垄断弊端,政府应该在供水价格制定方面承担责任。同时,为了使水资源配置尽可能符合各方的利益和要求,应建立吸收利益相关者参与水资源管理的制度,并尽可能把基层的水资源配置交由用户协会自主管理。

胡鞍钢、王亚华(2000)以黄河流域为例,认为我国转型期条件下水资源配置应该以水市场为主要机制,同时水市场要采取“准市场”形式,并以“政治民主协商制度”和“利益补偿机制”作为水市场的补充机制。“准市场”是指流域水资源在兼顾上下游防洪、发电、航运、生态等其他方面需要的基础之上,兼顾各地区的基本用水需求,用水市场部分多样化,在上下游省份之间、地区之间和区域内部按市场化加以配置,这是一个完整的、宏观和微观相结合的供水水资源市场。“政治协商机制”是一种谈判和投票机制,地方利益主体(以地方政府为代表)广泛参与和共同协商,实行地方投票、中央拍板、民主集中,在一定规则下达成合约。“利益补偿机制”是对欠发达地区和利益受损人口,采用财政转移支付、水市场收入和国家对水利设施的投资与补贴等形式进行利益补偿。之所以要以水市场为水资源配置的主要机制,是因为利用水市场进行流域水资源配置优于“指令配置”。这可以从不同角度来理解:①通过市场交换,双方的利益同时增加,交换必然优于没有市场交换,这是市场效率的体现;②市场交换具有动态性,能够反映总水量的变化和用水需求的变化,部分消除了指令分配各地区水量的不合理性,在很大程度上可以避免“体制失效”;③上下游的用水成本增加,上游多用水就意味着丧失潜在收益,即用水要付出机会成本,而下游多用水要付出直接成本,这就为上下游都创造了节水激励;④地区总用水量通过市场得到强有力的约束,必然会带动其内部各区域的水资源配置的优化,区域又会拉动基层各部门用水优化,这样通过逐级“制度效仿”,可以大大加快微观层次上的水价改革。微观上的水价改革和流域水市场相结合,这样就能够有效的配置流域水资源,这正是政府所希望达到的目标,传统的自上而下的行政管理方式难以实现的目标,通过在全流域引入水市场却可以得到较好实现。之所以水市场要采取“准市场”的形式,是因为水服务具有公共物品特征,而且流域内部发展水平的不平衡也阻止了完全市场的建立。