历史上不同水资源分配机制及其影响

在不同的历史条件下,水资源配置的机制不同,主要有几个方面。

(一)暴力

在古代不同部落或群体之间,就像争夺牧场、田地、属民一样,往往利用暴力解决水源的控制问题。世界上最早争夺水源的战争可以追溯到4500年前,位于今天伊拉克南部的美索布达米亚平原上的两座古城,为了争夺对幼发拉底河和底格里斯河的控制权而互相宣战(张小军,拯救地球生命之源,http://www.bjkp.gov.cn/kxbl/schj/k30227-01.htm)。时至今日,仍有一些地方为了争夺水源而发生械斗乃至战争。最近的实例是非洲东部苏丹共和国达尔富尔地区的冲突,见案例3-1。

案例3-1:

苏丹达尔富尔地区因争夺水土资源发生冲突

2003年底苏丹政府同达尔富尔反政府武装组织的谈判失败,双方发生的武装冲突逐步升级,造成100多万人流离失所,大批难民逃入邻国乍得避难。西方国家提出达尔富尔冲突迄今已造成3万至5万人死亡。在纽约参加第59届联大的苏丹对外关系部长伊斯梅尔2004年9月27日在接受新华社记者专访时对西方国家的这一数字提出质疑。他说,苏丹政府估计在达尔富尔战乱中死亡的人数超不过5000人。虽然难以统计具体死亡人数,联合国已将达尔富尔地区列为目前世界上人道主义危机最严重的地区。

达尔富尔地处东非苏丹共和国的西部,与乍得、中非、利比亚三国接壤,面积超过50万km2,占苏丹国土的1/5,相当于法国版图大小。境内现有人口超过300万。

达尔富尔是多民族杂居的地区,民族关系十分复杂。它因位于苏丹中部盆地的西陲高原地带,适于半耕半牧的自然条件,远比苏丹西部邻国的荒芜沙漠要优越得多。加之达尔富尔又处于古代撒哈拉商路网的中心位置,有着频繁的过境贸易,因此吸引着大批外来移民聚居到这里。富尔人是当地的最早居民,属黑色人种,讲富尔语,多数从事农耕,也有游牧者。同时,大量的黑人移民也陆续从邻国,甚至远从西非塞内加尔河流域成小批地辗转来到达尔富尔定居。公元前后,达尔富尔已成为苏丹国家的一部分。从公元7世纪起,阿拉伯人从东北(尼罗河上游)和西北(利比亚)两个方向迁入,集居在达尔富尔的北部。14世纪建立以法席尔为都城的穆斯林国家,17、18世纪达到极盛时期,南征西讨,几乎统治了今达尔富尔全境。19世纪末,英国占领苏丹,实行殖民统治,在达尔富尔也利用当地原先的统治势力实施间接统治,在内政上给予阿拉伯人一定的自治权,使他们拥有一支数千人的军队,代表英国来维持统治。在英国的干预下,阿拉伯人统治者的地位得到巩固和加强,他们同达尔富尔地区黑人民族的矛盾更趋尖锐化。

1953年,苏丹成立自治政府,1956年1月宣布独立。但由于种种原因黑人被排除在政府之外的状况没有得到根本改变。相反,从20世纪70年代中期起,随着西非邻国土地沙漠化的加速发展,大批黑人或阿拉伯人移民迁徙到水资源条件相对较好的达尔富尔地区。由于人口激增,当地的生存环境大大恶化,信仰伊斯兰教从事游牧的阿拉伯人与同样信仰伊斯兰教但经营粗耕农业的黑人为争夺土地和水资源常常发生冲突。阿拉伯人和黑人群体都各自建立了自己的武装组织,出现了武力割据的状态。苏丹中央政府却一直忙于同南部地区反政府组织“苏丹人民解放军”的斗争,无力顾及西部地区的行政管理和经济发展,那里成为苏丹最落后的一个地区。最近20多年来,达尔富尔的问题处于失控的状态。

皇甫茹(2004)指出,有关达尔富尔地区黑人信仰基督教的报道是错误的,苏丹南部地区的黑人才信仰基督教。所以苏丹西部达尔富尔地区的冲突与苏丹的南北冲突(北部信奉伊斯兰教的阿拉伯人与南部信奉基督教的黑人之间宗教种族冲突)有不同的性质。苏丹政府拒绝西方国家关于达尔富尔冲突为宗教冲突、种族灭绝的说法,认为是牧人和农民争夺水资源、土地资源的冲突。(杨志望,2004)

(二)民间传统与乡规民约

经过长期的冲突和妥协,民间形成了若干避免暴力冲突的分配水资源的规则。例如,后来成为习惯法和成文法的河道公有、河岸土地有用水权、先用水者有优先用水权等水资源配置原则就是长期形成的民间传统。

中国有悠久的水利史,也有丰富的管理水资源的民间传统,在唐代就有了类似今天灌区用户协会的“渠册”制度。“渠册”(或叫水册)就是渠道灌溉的条例,它规定谁有使用渠道灌溉的权利,灌水的顺序、数量,渠道维护修理的组织,及对违规者的处罚措施。直接的、具体实地的渠灌组织活动是由民间百姓进行的,即主要是由拥有水田并列入渠册的农户来进行的。渠册是每个灌区的用水户采用民主的方式制定的,属乡规民约,但要由知县认可、县衙钤印后方可正式执行。遵照渠册规定,在每条引灌渠道上皆设立渠长,具体主持操办河渠公务,下设水甲(沟头)若干名,协助渠长工作。另有巡水若干名,负责渠道和灌水的巡视。渠长、水甲和巡水皆由民选,按年改选。(李三谋、李震,2003)(www.xing528.com)

中国很多少数民族也有优良的管理水资源的民间传统。例如云南丽江的纳西族的东巴文化非常注意水资源的保护。东巴教认为“人与大自然为兄弟”,有独特的自然祭祀仪式。民间很多保护森林和水资源的传统习俗、乡规民约最初都肇源于这一信仰。纳西族民间善待自然的传统习惯法已升华为一种道德观念。在纳西人的观念中,保持水源河流清洁、爱护山林是每个人都必须履行的社会公德。过去,纳西族主要聚居区丽江不仅各乡各村都有保护山林水源的乡规民约,而且各村寨都推选德高望重的老人组成长老会,督促乡规民约的实施。20世纪50年代前,丽江县白沙乡玉湖村传统的村民长老组织叫“老民会”,“老民”是对入选者的称呼。选为老民的一般都是在村中深孚众望的老人,每3年选一次,选举时间是在农历六月火把节期间,召开村民大会公开选举,一般选七八人至十多人。过去,村民们有很多禁忌,如不能砍伐水源林,不能污染水源,不能在饮用水水沟上游洗涤脏物,不能倒脏物于水沟中。丽江古城居民在20世纪五六十年代都直接在河里挑水饮用,因为很少有人会往河里扔污秽物品。黑龙潭游鱼如梭,有不少甚至游到古城的河沟时,却没人抓捕。如果有谁触犯保护水源山林的乡规民约,不管其来头多大,都要受罚。在20世纪40年代,白沙乡玉龙村曾有乡绅违犯乡规民约,全村群众团结起来,不管他官大势大,采取了不准他家的大牲畜与村民的畜群一起放牧的处罚方式。由此可见,传统的自然环境保护意识在纳西人心中是多么根深蒂固。正是由于有了这种相沿千百年的民族传统生态道德观,丽江才留得一片青山绿水,才有家家流水、户户花圃的自然和谐美景。(杨福泉,2004)

(三)政府

在出现国家之后,如果出现了民间传统难以解决的用水矛盾,政府又不允许不同水资源用户之间用暴力方式来决定水的分配,政府就必须承担水资源配置的责任。在皇权时代,包括水资源在内的所有资源都属皇帝或国王所有,水资源配置只是使用权(使用的数量、时序等)的配置。

中国古代在中央和地方各级行政区大都设有专职或兼职的水利官职。中央设水部或都水监,地方各级行政区一般都有专职或兼职官吏。如唐代一道往往设农田水利使兼职,明代各省设按察司副使或佥事管理屯田水利,清代则有专职或兼职的屯田水利道员。有重要农田水利工程的地方则设府州级官吏,如水利同知。或者设县级官吏管理,如都江堰东汉设都水掾、都水长、蜀汉亦设堰官。芍陂^[1]在西汉时已设陂官(张卫东,2004)。政府水利官员的职责之一就是管理水资源、处理水事纠纷。

古代政府出面保护水资源的一个实例是云南大理的《封闭双马槽厂永禁碑记》。它记的是大理市凤仪镇北汤天村东二公里的河谷中(即双马槽一带)有沙金矿分布,此处为水之发源处,流灌田地四十余里,钱粮攸关,民生所系。由于乱开乱采,“河沟淤阻,田地渐成沙洲,垅亩尽为荒壤”,影响国计民生。于是州政府下令永禁开采,于康熙二十四年立石。(杨知秋,2004)更典型的政府分配水资源的实例是清朝陕甘巡抚年羹尧在河西走廊黑河流域创立的均水制,见案例3-2。

案例3-2:

年羹尧首创均水制

年羹尧(1679～1726年)是清代康熙、雍正年间人,进士出身,官至四川总督、川陕总督、抚远大将军,还被加封太保及一等公。他运筹帷幄,驰骋疆场,曾配合各军平定西藏乱事,率清军平息青海罗卜藏丹津,立下赫赫战功。雍正二年(1724年)入京时,得到雍正皇帝特殊宠遇,可谓位极人臣。但翌年十二月,风云骤变,他被雍正帝削官夺爵,列大罪九十二条,赐自尽。但在其临死前,却给我国水利管理体制历史留下了醒目的一笔。

在我国西北地区,有一条内陆河——黑河,它发源于祁连山区,流经青海省、甘肃省、内蒙古自治区,河道全长821km,流域面积14.3万km2,流域水资源总量为28.1亿m3。流域以甘肃省境内的莺落峡与正义峡为界分为上中下游。其上游位于祁连山区,中游为地处古丝绸之路与今欧亚大陆桥要冲的张掖地区,下游为鼎新灌区(金塔县境内)和内蒙古额济纳旗。

黑河下游地区的额济纳,历史上由于得黑河滋润,森林茂密,草原丰美,曾经是一块沃土,黑河尾闾的东西居延海总面积曾达720km2。汉代的苏武牧羊有一说就在居延海一带。300多年前蒙古族土尔扈特部落从帝俄回归中华民族大家庭时,清朝皇帝定居此地。

但毕竟黑河中下游地区地处内陆干旱区,降雨量少得可怜,蒸发量却大得惊人。如张掖市多年平均降雨量为127.5mm,而平均蒸发量为2047.9mm;下游地区额济纳年降水量仅40mm,年蒸发量高达2000mm以上。人口的增长,过度开垦土地,以及这一地区不合理的种植制度,使得有限的水难以满足当地生产和生态的需求,水事纠纷不断发生。

《甘州府志》和《甘肃七区纪要》记载,清陕甘总督年羹尧赴甘肃等州巡视,道经镇夷五堡,老百姓黑压压一片跪满街道告状,“具诉水利失平”。见此状,年羹尧将高台县令降级离任,饬临洮府马亲诣高台,会同甘肃府道州县妥议章程,首定黑河“均水制度”,并藉强大的军事压力辅助实施以消除甘肃内部各地间的水事矛盾。“均水制度”规定:每年芒种前十日寅时起,至芒种之日卯时止,十天内高台上游镇江渠以上十八渠一律封闭,所均之水前七天浇镇夷五堡地亩,后三天浇毛(目)、双(丰)二屯堡地亩。均水期间,由鼎新(今甘肃省金塔县)知事兼巡河道严格执行。均水期间,授权下游县官到上游督察,官升一级,派出由下游各县组成的水使181名,坐守各渠口,对玩忽职守或私偷卖水者,连坐处理,官员不从罢官,百姓抗拒杀头。均水完毕后回本毛目县行使七品官的职责。均水的范围相当于今天的甘肃省张掖市至金塔县,处于黑河的中游。实行均水制后,水事纠纷骤减,分水制度一直沿用到新中国成立前夕。(张中式,2002)