村组干部权力与村庄的发展：从历史到现实

前文已经指出自然村落在农民的生活中具有重要的位置，而从乡村治理的角度来看，自然村落作为农民的生活单位构成国家政权建设的社会基础，必须予以高度重视。在中华帝国时期，存在两种秩序和力量:一是“官治秩序”和国家力量;二是“乡土秩序”和民间力量(Shue，1988)。由此延伸出的问题是皇权的边界向下延伸到哪里?官治秩序和乡土秩序的边界在哪里?按照费孝通(2006)先生在《基层行政的僵化》中的描述:“中央所派遣的官员到知县为止，不再下去了”，无疑代表皇权的行政机构止于县级政权。这种认为皇权设置的行政机构止于县，县以下由乡绅等民间势力控制而并行统治的“双轨制”思想，“深受西方‘国家与社会’二元关系理论的影响”，^[1]在政治学、社会学和历史学等学科中比较流行，同时也饱受争议;尤其是一些史学研究者，试图推翻“皇权不下县”的理论判断 (胡恒，2015)。

然而，费先生的本意并非是说皇权止于县。因为他提到，中央派遣的官员到知县，而知县掌权的衙门里还有皂隶、公人、班头和差人之类的胥吏，胥吏要直接代表统治者向下传递县政府的命令。如果县政府的命令通过胥吏“直接发到各家人家去的，那才真是以县为基层的行政体系了。事实上并不然，县政府的命令是发到地方的自治单位的，在乡村里被称为‘公家’那一类的组织”(费孝通，2006)。因此，皇权向下延伸的边界应是止于地方自治单位，而非知县所代表的县级政权。

那么，何谓地方自治单位呢?费先生在批评保甲制时指出，“政治是生活的一部分，政治单位必须依据生活单位”，但保甲制在推行中以数目来规定，力求一律化，破坏了地方自治单位的完整性，造成生活单位和政治单位的混乱(费孝通，2006)。由此可以看出，地方自治单位应是人们的生活单位。在1938年出版的《江村经济》中，费先生已经清楚地认识到人们的生活单位即是村庄。村庄是一个农户聚集的社区，具有特定的名称，是人们所公认的、事实上的社会单位。保甲制直到1935年才进入开弦弓村，并且在实施过程中流于形式，未能产生实际的治理效果。因此，在历史的长河中自然生成的村落既是农民生于斯长于斯死于斯的地方社会，也是乡土中国的基本自治单位。村落在农民生产生活中具有的重要性，使农民对其产生了高度认同和依赖，并在学界衍生出村落共同体的讨论。村落共同体以土地的私人占有为基础，以村落共有的水利设施为补充，内部形成了关于耕地和耕作的规则、用水的规则等共同体规则，并在此基础上确立了生活规范 (樊平，1998)。在村落生活中，村民之间形成了共同的文化信仰和超越个体利益的认同感。正因皇权未能进入自然村落，基层社会才会在联合解决生存安全、水利供给等超越单个家庭之力才能化解的公共品难题中，形成历史感和归属感，酝酿出具有持久生命力的地方文化和传统。因此，皇权才不应随意进入村庄，以人为的政治单位去分割或合并人们的生活单位。

中华人民共和国成立后，经过多年的探索实践，国家在农村基层构建起“三级所有，队为基础”的公社体制。1962年中国共产党八届十次会议讨论通过的《人民公社60条》在不同条款规定:“人民公社的基本核算单位是生产队”“生产队的规模应该根据土地的数量和远近、居住的集中或者分散、劳动力能够搭配得开、畜力和农具能够配套、有利于发展多种经营等等条件确定。生产队的规模定下来以后，长期不变”，并且在第三章和第四章分别对生产大队和生产队的职能职责进行了明确的规定。从中可以看出生产队是人民公社体制下最基本的权力组织载体。而生产队或与自然村落重合或内嵌于自然村落，也就是说政治单位或与生活单位重合或是内嵌于生活单位，具有一定的自治性。

家庭联产承包责任制实施以后，农民在家庭承包土地上的收益“交足国家的，留足集体的，剩下的都是自己的”。从国家、集体和税、费的对应关系上讲，这里的集体应该包括公社、生产大队和生产队。但是，人民公社体制解体以后，公社已经被乡镇政权所替代，而乡镇政权从政权性质上看属于是国家五级官僚行政系统的最末端的组成部分，虽然其行政逻辑仍然具有非常强的乡土性，财政收入的重要来源之一也是“乡统筹”，但其本身已经成为凌驾于村民委员会之上的一级行政组织。综合各方面的考虑来看，农民“集体”的概念所指范畴主要是指人民公社时期的生产队、生产大队，以及分田到户后的村民小组和村民委员会。按照《人民公社60条》的规定，生产队、生产大队的权力行使主体是社员大会选举产生的队长、大队长和其他管理委员、监察委员或者监察员。人民公社解体、村组建制确立起来之后，按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民委员会的权力行使主体是经由村民直接选举产生的“村民委员会主任、副主任和委员”，生产队的权力行使主体是经由村民小组会议推选产生的“村民小组长”。也就是说，在村庄的界限里，集体是以村组两级建制为基本构成框架，集体权力是以村组干部为基本行使主体的。

2006年，全面取消农业税费以后，国家推行了精兵简政式的乡村体制改革。从表面上来看，农业税费改革减轻了农民负担，是民心所向，但改革以及其他一系列配套措施的实行则产生了政策预期之外的后果，农村基层组织与农民群体关系断裂，沦为“悬浮型政权”(周飞舟，2006)，这种情况导致了治理缺位为轴心的治理性危机的出现，农村集体组织力量瓦解，农民生产生活受到威胁(赵晓峰，2009b)。首先，取消“三提五统”，并对农民直补，绕过基层组织，乡镇可以支配和截留的财力大大减少，其对农村的转移支付也就更少。而多数农村集体收入极少，财政困难，且历史欠税很多，遗留问题棘手，村庄债务负担沉重，乡村干部工作积极性主动性下降，甚至部分地区出现了没人愿意当村干部的现象。国家力量的直接进入使原来的村集体遭受强力排挤而逐步萎缩，基层组织与群众联系松散。其次，在人民公社时期，生产大队和生产队干部的工资基本上来自村庄内部;人民公社解体后村组干部工资源于村提留。税费改革后，村干部工资靠国家财政转移支付资金，村干部的经济利益与村民不再有任何关联，这在一定程度上削弱了他们服务于农的主动性和积极性。再次，税费改革取消了统一规定的劳动积累工和义务工。人民公社时期，由于政治环境的影响和意识形态的控制，集体组织具有极强的动员能力。人民公社解体后，村集体仍然可以号召农民建设农田水利、道路设施。而取消义务工后，农民和村集体之间不再有原来的“权力—义务”关系，两者逐步分离，农民成为独立的个体。税费改革将农村集体组织和农民双双从集体中解放出来，重组了国家、集体与农民的关系，农村基层组织治理乡村社会的能力弱化，农民的“我们感”、集体感弱化(赵晓峰，2010)。(www.xing528.com)

但个体的农民无法承担公共品的建设，难以面对自然灾害的威胁，更不能应对市场化的风险，这就需要村庄中集体力量的发挥。同时，党和政府若直接对接农民，其治理成本将不堪忍受，而且，各种政策法规要落地开花，也需要基层组织的操作处理，此时，村级组织发挥接收转化的功能，将文本化制度化的政策分解为适合当地情况的农民容易接受的工作。因此农村中基层组织和集体力量的存在至关重要，它对于维护农村社会稳定具有重要意义。而关中农村之所以没有表现出其他地区普遍出现的治理困境，一个重要原因就在于其集体性力量仍然存在，村民委员会和村民小组作为治理主体仍发挥着实质性的作用。当前的村民委员会和村民小组在建制上与人民公社时期的生产大队和生产队相对应，村组关系与生产大队和生产队的关系类似。村组两级之间相互沟通，各有分工，在关中农村，村级组织负责国家和地方政府政策的操作性分配，即根据本村的实际情况对待上级发下来的任务，并在各小组之间进行分配，此外，还要利用社会关系为本村争取项目获取资源。村民小组则负责这些政策细化后的落实，由于村民小组是距离农民最近的组织力量，他们对农民情况最熟悉最了解，可以很好地将任务真正落地。这样从整体上看国家的宏观政策就能够穿透一系列的层级结构进入村庄，村庄的组织结构又可以保证这些政策制度完美地嵌入在村庄秩序中，渗透到人们的日常生活中。另外，关中农村村组之间要相互监督，村级组织要监督村民小组工作的开展情况，而村民小组长、村民代表等也要监督村委和村干部的工作。在这里不仅村级组织有集体性收入，而且很多村民小组也有集体性收入，在村集体的组织领导下，策略性的土地调整政策得以进行，农民的土地调整意愿得以满足，村社公平得以实现。

在那些大力推进合村并组、撤销村民小组长等系列改革的农村地区，凡是村庄秩序得到很好维系的地方，大多都推行了培育社区社会组织的探索实践，地方政府将村民自治的范围从行政村下移到自然村或村民小组，赋予自治主体更大的自主空间，而这里的自治主体基本上都是各种新兴的社区社会组织。2004年，江西省赣州市政府推行乡村体制改革，在行政村与村民小组之间设立以自然村庄为单位的新社区，鼓励农民自建社区理事会，由大家共同推选德高望重的村民代表成为理事会成员，由社区理事会负责筹措资金组织开展包括道路修建、空心房拆除、改水改厕等新农村建设工作。经过几年的努力，社区理事会成为当地新农村建设的重要载体。通过改造和利用传统资源，提高了农村基层行政的效率，促进了当地农村社区的良性发展。2011年，广东省云浮市在云安县开始启动自然村村民理事会建设，将农村老党员、老模范、老干部、老教师、经济文化能人等关心村庄经济社会发展事务的热心人士吸纳进理事会，由理事会组织开展村庄公益事业建设，协助村委会开展创建“信用村”“新用户”等活动(袁丁等，2014)。到2014年，云浮市以自然村为单位已培育村民理事会8196个，基本实现了自然村全覆盖。不仅如此，2016年中央一号文件明确规定可以“在有实际需要的地方开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点”。

由此，对比分析关中农村的村组建制与这些不同地方的政府推出的培育和发展社区社会组织的实践可以发现，内嵌于自然村落的“小村组”是中国特色社会主义政权建设的重要历史遗产，应该予以尊重和重视。我们认为，即便是经过社会主义革命和市场经济的洗礼，现代性已经进入中国农村，重新塑造了村庄的社会秩序和农民的价值观念，当前中国农村也确实正在从传统的熟人社会向半熟人社会，甚至陌生人社会转变，原有的村规民约已经部分失去效用，但是关中农村的乡村治理实践说明，“小村组”依然是关中农村善治局面形成的关键影响因素，这种“小村组”的治理结构保证了村庄在面对现代化变迁的过程中能够充分发挥集体性力量，激活内生性乡土资源，缓和现代性的冲击波，维护乡村社会的和谐稳定。

【注释】

[1]这是杨念群为《皇权不下县?——清代县辖政区与基层社会治理》所写的推荐语。参见胡恒:《皇权不下县?——清代县辖政区与基层社会治理》，封底，北京师范大学出版社，2015年版。