土地调整：关中三村的挑战与崇寿村的经验分享

完整的村组结构，强大的集体组织力和行动力，以及丰富的项目治理资源形成的是一个充满活力、秩序良好、规范性强的村庄，因而关中三村的乡村治理环境优良，乡村治理主要表现在土地调整和纠纷调解等方面。接下来，我们从这些方面来看关中三村具体的治理情况。到目前为止关中三村的土地仍在不断地进行着小调整，有的小组是三年一调，有的是五年一调，调整土地的工作是比较难做的，小组长认为小组工作中最难做的就是这件事。但是，即便如此，小组内的土地依然能够不断调整。土地物权化以前，农民获得的土地承包权与人口紧密挂钩，当人口因出生、死亡、婚嫁等原因出现变化时，经村集体的同意，可以对土地作出相应的调整。村民对土地政策的认知在土地调整互动中意义重大(邢成举，2014)，调整土地有效保证了人口增减与土地增减之间的关联，增人增地和减人减地符合农民内心的公平逻辑。

因为种植经济作物，当地的土地产值非常高，种植猕猴桃的话，每亩地在盛果期可以赚到一万元左右，产值是种植小麦等粮食作物的10倍，因此每家每户依靠土地可以获得比较不错的收益。由于人口多，耕地少，当地人均仅有1.3亩土地，土地适时调整就可以做到土地伴随人口的增减而变化，这在一定程度上保证了公平。对于农民个体来讲，家庭中如果多一亩土地，就会多一份相当不错的收益，因此农民对土地都非常珍惜。每个家庭都会精心耕作仅有的几亩果园，从而获得比打工收益还要好的种植收益，这不仅能保证农民在村庄中体面地生活，节省长期外出打工的生活开支以及外出打工伴随的孤独感和漂泊感等心理问题，同时他们也能在农闲时期在邻近地区打短工，获得另外一份务工收益。当地大多数农户都是采用这样的家计模式，外出打工现象不多，因此村庄的人口结构比较完整，只有年轻人外出打工的意愿比较强烈一些，其他人则对村庄生活有着较高的期待。

当地人的土地观念比较传统，他们对于土地有着很深的情结，视土地为生命，不仅仅是个体的生命，还是整个家族的生命，拥有土地，他们才会觉得生活有一种安全感和保障感。假如土地可以买卖，他们也是绝对不会把土地卖出去的，他们认为土地作为自己的生存资源，可以租出去、可以流转，但就是不可以买卖。对此，他们有着这样的考虑和担忧，如果土地卖出去了，自己以后生活就没有退路，而只要有土地在，不管当前的收入有多少，至少土地可以保证自己的基本生存，同时他们认为自己的子女对土地也有期待，子女以后回到村庄生活也是需要土地的，如果自己把土地卖了，以后子孙没有土地就会怪罪自己。因此，土地不仅仅是农民的生产资料，还寄托着农民的安全感和确定感，甚至是家族延续的联结物。现行的土地集体所有制虽然不同于土地私有，但是保证了农民在自己所生活的场域拥有一定的土地来保障生活，这种不同于土地私有制的方式，虽然限制了土地的买卖，但是对于真正在农村中生活和耕作的人来说，已经给予了他们很大的安全感和确定感，增人增地保障了家庭在人口增加过程中对土地的需求，减人减地虽然在执行中比较困难，但是也得到了很多农民的理解，这是保证土地承包经营权公平分配的一个重要举措。

土地为何可以调整

1983年分田到户之初，上级政府要求各地尽快将土地分配下去。当时崇寿村的副书记翟宽就去外面开会学习，参观了山凤市某地的分地方法，回到村子后就起草了一个土地分配三十条标准，得到了村委其他干部的认可。紧接着，村干部就组织召开小组长和党员会议，听取大家的意见，当时一部分人不愿意分地，他们觉得原来的大集体就很好，而另外一部分思想比较开放的农民则支持分地，在经过几次开会讨论之后，村里意见逐渐统一，达成了分地共识。对于村干部来讲，他们在起草土地分配方案的时候要考虑到几个问题，一是该如何分配土地，二是土地分配后面对以后的人口增减问题又该如何调整。第一个问题是当时迫切需要解决的问题，而第二个问题则对今后长期发展影响很大。当时政策上的指导意见是每个小组分地后要留5%的机动地，方便以后面临人口增减时进行土地微调，同时这些机动地也可以给集体带来一部分收入。但是在崇寿村的村组干部看来，仅仅预留5%的土地是不够的，因此在实际操作中一些小组给集体预留了5%到15%的土地，在上报的时候则都是按照5%上报的，这些土地就构成了崇寿村以后调地的机动土地。在之后的十几年中，政策变化带来了巨大红利，生产力得到了极大释放，但是土地调整也变得越来越困难，尤其是在农村土地调整方面的政策发生变化后。在1997年前后，为了给农民种田吃下一颗定心丸，激发农民的种田积极性，政府提出土地二轮延包的政策，确定农民土地承包经营权三十年不变，与此同时由于人口增加，原有的村集体机动地多数已经分完，一些地方的土地调整已经进行不下去，出现了不再调整的局面，土地不再调整是符合国家关于农民土地三十年承包经营不变的大政方针的，土地调整所带来的地权不稳定将会降低农户对土地进行中长期土地投资的激励，从而限制了农地改良(姚洋，1998)。土地的小调整虽然不符合这样的大政方针，但是依然存在着一些制度空间(皮埃尔·布迪厄，2012:75)，对于能够调整土地的地区来说，土地调整依然继续，崇寿村就是这样。

崇寿村由于不断调整产业结构，发展了比较适合当地气候、具有当地特色的果树种植，农民得到了实惠，但是在调整土地上面却逐渐出现一些矛盾，包括农民自身对于调整土地这件事情内心也是矛盾的。因为土地的产值比较高，人口增加的家庭都希望能够通过调整土地来获得新的土地，而人口减少的家庭并不是太愿意放弃土地，但是他们又都认识到无论谁家都会出现人口的增减，只有按照人口增减来确定土地的增减才是公平的，更何况土地一直都处于调整当中，所以这个小调整政策也就可以一直执行下去。

土地调整面临着多方面的困难，首先是在减地时遇到的阻力比较大，一个原因是土地的产值比较高，减少土地就必然减少收入，村民不舍得减少土地。另一个重要原因是像猕猴桃这样的果树，三到五年才能挂果，处于盛果期的果树产值是很高的，如果减地的话则牵扯到这些果树的赔偿问题，减地方和增地方如何协调成了问题，这也是土地调整中最难协商的问题。其次，人口增减不平衡也造成了很大问题。三年或者五年的小调整期到了，如果需要增加土地的多，需要减少土地的少，而村组土地总面积又是固定的，这种问题如何来平衡也成为村组干部需要解决的难题，尤其是当集体的机动地很少时，没有多余的土地来调整这其中的差额。最后就是如何确定村庄成员权的问题，即要确定哪些人离开了村庄依然还能保留土地，哪些人的土地必须被收回。这些都是具体细碎但又牵扯到农民关于土地分配是否公平的问题，也是最容易引起争端激发不满情绪的问题。这些问题困扰着村组干部，调地工作因而成为小组干部最难做但又不得不做的事情。

这是从村庄内部的视角来看土地调整，在国家政策的限制和约束下，土地调整的合法性空间是明显不足的，即便土地调整有着合理性，但是缺乏合法性的土地调整则会在农民权益觉醒的情况下变得更加困难。在土地二轮延包政策出台后，1994年大道乡党委和政府发布了《关于稳定和完善土地承包关系延长土地承包期的意见》，意见指出:中央农村工作会议主要提出:进一步稳定和完善家庭联产承包责任制，其精神实质是:延长期限，稳定人心，放开搞活，增加投入，提高效益。包括四方面内容:一是耕地承包期延长，一次与农户签订期限为30年的承包合同，给农户吃好“定心丸”，鼓励农户增加投入，提高农业效益;二是对开垦荒地，营造林地和水果林园以及治沙改土等周期长的开发性生产用地，承包期可以延长到50年;三是搞活“五荒”经营，对其使用权可以拍卖，期限一般为70年，使购买户的自主权和收益权得到保障，以鼓励其搞好开发经营;四是农户经营自主权进一步扩大，农户承包土地不仅有生产自主权，而且可以转让、承包，可以通过转包从中受益，也可以以土地入股与他人联合经营。

可见，从政策视角来看，关于土地的长期承包经营已经成为一项长期坚持的国策，给予农民长期的承包经营权是从稳定人心、鼓励农民提高农业效益的角度出发的，这项政策在农村土地改革初期的意义是不言而喻的。意见中也专门说明了“中央关于延长土地承包期的政策，是巩固和发展农村改革成果，保持农村政策的稳定性和连续性，深化土地制度改革的一项重大举措。这对于稳定土地承包经营，克服短期行为，维护农民生产经营自主权，调动生产积极性，加快经济发展，实现小康目标有着重要的意义”。

在这样的政策要求下，当时的大道乡党委、政府决定:“我乡延长土地承包期工作，按照县委提出‘续订为主，保持稳定，适当小调，抓好完善’的基本原则进行……要使干部群众明确‘五不变’:坚持以家庭联产承包责任制为主的各项政策长期稳定不变;农村土地集体所有权和农民对土地的使用权长期稳定不变;农村现行的土地承包关系长期稳定不变;口粮田、责任田、机动田的格局稳定不变;农户按合同规定的应享受权利和向国家、集体承担的各项义务不变……在三十年承包期内，坚决实行‘增人不增地，减人不减地’的原则，不能擅自大面积调整土地，防止耕地频繁变动，对符合政策规定增加人口引起吃粮困难的农户，经村组讨论同意，报县乡批准，每间隔五年予以妥善解决。”

当地县委提出“续订为主，保持稳定，适当小调，抓好完善”的基本原则就巧妙地在当时的政策规定下面开了一个小口子，通过允许土地进行小调来保障新增人口的土地，而乡镇在这一块的说明也非常模糊“对符合政策规定增加人口引起吃粮困难的农户，经村组讨论同意，报县乡批准，每间隔五年予以妥善解决”。而每隔五年如何妥善解决他们并没有直接说明，对于村庄的调地行为他们是认可和默许的，而对于不调地的做法，他们也持相同态度。因此在这样模糊暧昧的制度空间下面，地方在调整土地方面有了很大的自主权和选择空间，有的地方已经不再调地，有的虽然继续调整土地，但是调地的方式和期限都发生了变化，即使在同一个行政村内，在处理这件事上不同小组的方式也是不同的。

土地调整的方式

土地调整之前，小组内的主要干部需要成立一个分地领导小组，由组长牵头，会计和村民代表共同参与。分地领导小组的主要任务是协调分地方案、丈量小组土地、做群众思想工作以及实施分地工作。在分地之前，还有一个重要的工作是由会计来做的，就是先统计出本组内究竟有多少人该分得土地，有多少人该退出土地。一般分地工作会以年中7月1日为中界线，会计要对7月1日之前的具体事情进行统计，如在分地的年份，赶在当年的7月1日之前领结婚证的话，新嫁进来的妇女就会在分地的时候分到土地，7月1日之后领证结婚的话就没有分地的资格了，只能等到下一个分地的年份才可以。

然后领导小组再到派出所去清查户口，只有户口在村庄内的人才能参与到土地调整当中。这是从原则上来讲，在村庄中还存在很多特殊情况，分地小组要对这些特殊情况做出公开说明，如村庄外出上大学并且将户口转走的人是否应该拥有土地，外嫁的女儿是否应该拥有土地，在外参军的是否应该拥有土地，这些都需要由分地领导小组协商出一个具体的办法。同时还要组织对小组内的所有土地进行重新丈量，分地小组将各家各户的实际情况，现有土地面积，增减地的理由，以及究竟该增多少地，该减多少地张榜公布，接受村民的监督。

第三项重要的工作就是拿出具体的分地方案。究竟怎样分地，分地小组要给出一个具体的方案，然后再将方案知会涉及增减地的农户，对一些有意见的村民要听取其意见并做工作。最后就是调整土地了，一般在当年8月份进行，这个环节进展得比较快，分地后会计要按照各家各户新的土地面积计算其粮食直补额。(www.xing528.com)

在调整土地方面，因为关中三村已经形成了土地三五年一小调的惯例和习俗，在调地过程中农民虽然觉得麻烦而且需减地者内心很不情愿，但是对于调地这件事情本身农民的意见还并不是很大，矛盾主要集中在增加土地者和退减土地者之间有关土地上的果树等附着物如何处理的问题。当地在处理这类问题的过程中逐渐形成的解决方法主要有三种:一种是由增加土地者和减退地者之间自愿协商处理;二是由村组组织、村民代表等对果树的补偿价格按照现行的市场价格进行评估，给出一个供参考的补偿价格区间，由增地农民对于退出土地者进行补偿后再进行承包;三是如果增地农民负担不起补偿款，或者双方因为补偿价格难以协调好，可以通过反租倒包的方式，由退地农民给予该增地农民一定的费用后继续承包，好地每亩450元，不好地每亩300元，这是村民代表会上讨论出来的相对合理的价格。如果要增加土地的人比较多，而减退土地的人较少，同时小组内的集体承包地又比较少的话，有的小组就采取重新计算人均耕地的方法，将人均土地面积降下来一点，以解决小组内的耕地不足问题。土地调整的方式是多种多样的，但这些都是小组干部和村民代表一起商讨出的方法和意见，也充分尊重了村民的看法，尽量做到公平公正，维护到所有村民的利益，小组在调整土地方面保持着较大的自主权。

农民对于土地调整的预期是比较高的，他们认为调地工作主要依靠村组干部来推行，需要村组干部把每一项工作给做好，在他们看来，调整土地是村组干部的本职工作，用他们的原话来讲就是“不调整土地，那还要组长和村委会干什么”?虽然这样工作比较麻烦，但是这是真正为农民利益做事的机会，因而村组干部都会尽心竭力地做好调地工作。

土地调整带来的后果

土地调整保证了土地资源的公平分配，确保了耕者有其田。在土地产值比较高的情况下，土地的公平调整还确保了大多数家庭的经济条件处于一个大致相当的水平，不会出现因为土地集中而造成贫富两极分化的现象。农户通过经营家庭中的果园就可以获得非常不错的收入，不必再长期背井离乡去打工赚钱。这对于中老年群体来讲，意义就更大，因为中老年人在城镇中的用工市场非常有限，而且从事的工作繁重甚至危险，同时他们还要承担家庭中诸如照顾子女或是孙辈之类的人生任务。而当地的果园经济为他们提供了有利机会，使他们能够同时兼顾家庭和赚钱，因此关中三村的在村人口年龄结构是非常完整的。

从另外一个角度来讲，村庄内的人口年龄结构完整也保证了村级组织的正常运转。可以看到，这部分留在家中的中年群体构成了村庄权力结构中的核心力量，他们对于家乡生活有深厚的感情，对于家乡生活寄予了很高期待，并且又有着丰富的生活经验，在处理村庄事务的时候比较干练，他们不仅仅具有较强的组织能力，同时也有很强的政策执行能力。这类群体是村庄发展中的中坚力量，是生产经营的主体，也是村庄政治生活的主体，而现行的土地调整制度对于保障这类主体的生活起到了关键性的作用。假使这类人家中有四五口人，但仅有两三亩地，无法获得足够的经济收入，无法消除他们做其他事时的后顾之忧，他们还会选择做村组干部吗?显然是不会的，村组干部的工资低、付出多，现在的村组干部之所以能够腾出手来做这么多事情完全是因为有家庭中的经济基础做支撑。而如果这些人没有精力进入村庄治理，这对村庄的良性运转来说将是一个很大的冲击，所以从这方面来说，土地适时调整对整个村庄来说都是很重要的。

土地调整虽然保证了公平，但是在执行的过程中还存在很多困难，并且在当前的大背景下，国家逐步推进土地确权颁证，认为只有确权颁证才能保障农民的权益，才能给农民吃下一颗定心丸，增加农民的土地投入，进而才能保障粮食安全。这些考虑固然是对的，但是事实真的如我们所愿吗?给农民确权颁证的确可以保障被确权者的个人利益，但是却无法保障没有土地农民的利益，遵循公平逻辑的土地调整的合法性空间将进一步被压缩。再者农民个体权益无限制扩大的另一面是集体权利的无限制缩小，而给予农民个体太大的权利反过来则会影响到集体的组织力量，为千家万户小农服务的集体被打败后，那么由谁来承担农业生产中的公共品供给问题?这些都是确权背后的弊端。时易而事变，农业改革之初给予农民定心丸是有一定道理的，但当前社会背景发生变化，理性的农民知道怎样才能提高个体的经济收入，怎样发展农业才能赚钱。一些地方产权正规化改革失败的一个重要原因就是成文法律、政府政策等正式规则未能与传统、惯例和习俗等非正式约束相互协调，甚至对后者产生破坏(Bromley Daniel W，2008)。想经营农业的人有很多，想通过调整农业产业结构来获取更高收入的人也有很多，这些人本身就具有很高的积极性，他们是不需要靠确权颁证来激发积极性的。

确权颁证就是确权、确地、确人，这就把个体农户的土地固定了下来，而之后如果为了公平需要调整土地的话，不愿退地的个体进行反抗时就有了国家政策依据，这个时候就会发现确权颁证其实是与很多的现实逻辑相矛盾的。土地确权、农民长久承包经营，看似能够一劳永逸地解决调整过程中出现的矛盾和纠纷，减轻村组和乡镇的压力，保证了农民的权利，但事实上这是一种逃避问题的做法，承包经营权几十年不变，增人不增地、减人不减地，有违公平的理念，伤害部分农民的利益，这将增加民怨，此外，当土地确权颁证遇到工商资本投资农业时，将会带来耕地非农化等更严重的问题，那个时候出现的就不仅仅是单个乡村治理的难题，而是更大范围内的社会问题。

以湖北江汉平原地区的一个事件为例，当地的土地承包经营权早已长期不变，20余年来增人不增地，减人不减地，而大部分农户的家庭人口都发生了变化，出现了“死人有地，活人没地”的现象，农户之间的土地分配非常不公，很多人都有重新调整土地的意愿。在一次国土整治的背景下，通过土地平整，当地多出来了一些土地，村两委协商进行调地试验，虽然大部分人支持重新调地并且最终调地成功，但是在调地过程中利益受损的一方就联合上访，给乡村秩序稳定带来了巨大的压力，也导致了一届村两委班子的倒台。

从长远的视角来看，土地的适当调整是符合最大多数农民利益的，是受农民拥护，符合公平理念的，也是适合中国当下发展状况的。对于推进土地确权颁证我们要谨慎考量，和农民公平理念相背离的政策是存在各种隐患的，即便是像江汉平原那样，土地确权颁证了，但是农民依然有着调整土地的诉求，但是当国家的政策和农民的意愿相矛盾时，无论基层做出什么样的策略选择，都会面临由于政策规定与现实需求相背离而产生的利益双方博弈和争斗的问题，都会给基层治理带来很大的压力和挑战。制度具有惯性，政策的突然变化往往会激起农民观念的不适应，江汉平原地区土地调整中的矛盾就在于这种突然变化的调整土地行为激起了利益受损方的反抗。同样的道理，我们可以推论，对于一个具有土地调整惯例并且规范性较强的地区来讲，突然地确权颁证、土地固定不变也将会激起追求土地公平分配的农民的反抗，而政策的过多干预带来的并不是清晰化的产权，并不是更多的农民权益受到保护，而是更多的矛盾和纠纷。

耕者有其田设想

张路雄(2015)在研究中国的土地制度时，提出一个观点，即只有真正在农村中种田的人才有承包村社集体耕地的权利，对于那些不再耕种承包地的农户，集体有权收回其耕地。不难看出，崇寿村的土地调整就非常符合张路雄关于耕者有其田的设想，在当前城乡边界逐渐模糊的情况下，谁是农民变得不好确认了，我们的土地应该给谁来种成为土地改革中的一个重要问题。究竟是将土地的权利赋给农民，将资本推入到农村领域去种地，还是依靠当前这样千家万户的小农经营农业，这是城乡一体化进程中应予以重视的问题。

但至少从关中三村的策略实践中我们可以看出，千家万户的小农仍是有效率的，在这基础上的土地调整也是符合大多数农民利益的。而依靠大资本发展农业的话的确可以解决掉其中很多问题，但是却将极大压缩农民的生存空间，在现行的制度和规范体系下，农民可以体面而有尊严地生活，老年人可以在村庄中享受舒适惬意的老年生活，走出村庄的人对于充满生机的村庄以及日后回到村庄生活仍有期待，我们看到的是一个有希望、有发展潜力的村庄。但是如果盲目地将资本引入农业生产中，支持资本打败小农，或者用市场化的手段来解决治理中的难题的话，那么最终受损的将是真正的农民。

耕者有其田，乡土社会在其中自有一套辨认谁是农民的体制，自有一套调整资源、体现公平正义的机制。农民在其中可进可退，他们在进退中找到一种体面的生活方式，我们不能过分执着于一种模式或是相信一种神话而彻底否定现存的一切。