如何实现项目集资：借贷法治村

无论是什么类型的村组干部和怎样的村组结构，要想达到良好的村庄治理秩序，必须有充分的治理资源，在当前的国家治理形态中，项目成为了一种重要的治理手段。对于农村来讲，农业税费的取消，以工促农、以城带乡战略的推动使得乡土社会的发展越来越依靠这种自上而下从外部输入的“专项”和“项目”的方式输入的财政资源(周飞舟，2012)。项目制其实是事权与财权分离结构下的一种聚合机制，这种机制设计试图以各类支农项目为载体将高层政府的财政资源以项目资金的形式输送到缺乏财政资源的下级事权单位，从而在不改变事权和财权初始分布结构的情况下，实现事权与财权的相对匹配(叶敏、李宽，2014)。项目给村庄带来的发展作用是非常大的，一方面国家丰厚资金的投入使得村庄的基础设施逐步完善，村庄的面貌可以发生较大的变化;另一方面，项目投入后也为村庄发展带来了机遇。

渠敬东(2012)认为项目制的初衷在于:一是要通过专业化的部门体制破除单位制的制度局限，集中贯彻中央政府保增长、促民生的治理理念;二是要削弱因财政分权造成的“块块主义”和“诸侯经济”。在实施项目治国的策略中，对于项目存有以下几种期待:一是从物质形态的角度来讲，项目下乡要实现改变村庄面貌、完善基础设施、缩小城乡差距的目标;二是从治理视角来讲，项目下乡要提高基层的组织战斗力，通过给予资源，激发村庄活力，提高基层力量的组织性，进而调动起基层自身建设的主动性和积极性;三是从公平的视角来看，通过向农村输入资源解决历史和政治造成的城乡发展不均衡问题，让农民共享社会发展成果。关中三村的发展很大程度上依赖于项目进村，以豆文村为例，豆文村的主要项目有:

2006年，县扶贫办的农发扶贫项目100万元，用于基础设施建设;

2008年，组织部给了村里5万元进行政绩工程建设;

2009年，全县范围内的环境卫生整治项目;

2012年，申请到扶贫资金100万元，用于绿化和环境卫生建设;

2012年，申请到“最美乡村”项目150万元;

2013年，申请到国土资源局高标准农田建设项目950万元;

2013年，一事一议和公共事业财政补贴40多万元;

2013年，环保局的污水处理项目60万元;

2014年，县扶贫办提供100多万元，用于基础设施建设。

这些都是豆文村争取到的比较大的项目，除此之外还有书记到各个部门争取到的小项目，甚至连村民小组也能通过各种手段争取项目。

项目申请的竞争性条件

项目的申请本身是具有竞争性的，项目少而需求大，不可能每个村庄都获得项目，整个邰坞县有123个行政村，为什么豆文村能够获得这么多项目?这其中有多方面的原因。首先要依靠村庄外向的社会关系。从村庄层面来看，邰坞县开展有五包促五化的工作(由31名县级领导、543名副科级以上干部分别包抓全县8个镇、23个重点村和881个村民小组的环境综合整治、产业发展、信访稳定、新农村建设、政策方针落实五项工作，从而实现乡村“净化、绿化、美化、亮化、优化”的五化目标)，因此包村干部就成为村庄向上竞争资源的重要依托。豆文村的包村单位是县政府办，县政府办不仅有资金扶持村庄建设，而且还能在村庄的项目申请上给予一定的帮助。村庄的发展关系到包村单位的政绩，因此他们也会积极地帮助村庄争取资源。此外，村庄中个人的外向性社会关系也会被利用起来，比如村干部个人的社会关系网，豆文村的书记，因为个人能力比较强，经常外出交流和讲课，能够接触到许多上级干部，并且建立了私人的关系，这些人成为村庄申请项目的重要资源。还有就是村庄中走出去的干部，豆文村四组就有4个，包括省交通厅的厅级干部等;三组张主任的哥哥在省农科院的国土研究所工作，这些人大多在村庄中还有一定的社会关系，而且他们也在乎自身在村庄中的名声，村庄不仅可以通过他们获取项目，还能够通过他们建立起更多的社会关系。在项目制时代，基层治理表现为一种新形式，即拥有丰富的社会关系网的村庄治理主体可以通过项目带动村庄发展的一种治理实践，这是一种“外向型治理”，在这种情况下“项目治村”成为村庄治理的实践逻辑(谢小芹、简小鹰，2014)。

其次还要具备一定的经济实力。很多项目都需要前期垫资建设，上级验收后再拨足款项。比如2006年的扶贫项目，要求村里先把路基铺好，在这个基础上再进行项目投入。还有一些项目中的一部分是需要自筹的，比如“一事一议”就需要先进行集资，但村组干部又不能向农民收钱，只能靠借贷来完成。村里还可以自建项目，“最美乡村”便是豆文村自发创立的，书记自己先垫钱把村庄打造成一个示范点，然后向上申请，省里的人来检查审核，进行推广之后再补贴给村庄一定的经费。因此要想争取项目进入村庄，村庄自身需要具有一定的经济实力，能够进行前期投入并保证自筹的部分不向村民收钱。

再次，必须有项目的有效实施作保障。村庄如果能够把项目做好，项目负责人或单位也能够提升政绩，他们也就更加愿意将项目分配给村庄。有些村庄即使申请到了项目，如果完成得不好就很难再申请到项目。因此，项目本身的实施效果能够作为下一次项目申请的重要基础。豆文村2006年的项目出了很多问题，村庄也一团糟，因此之后的一段时间都没能申请到项目。直到2008年换届，新上任的书记把村庄重新整合之后，项目实施取得了很好的效果，项目申请才变得相对容易些。

最后，项目密集也离不开村庄的明星效应。项目投入村庄之后，村庄建设有了资源，村庄发展充满活力，因此就成为了示范点、明星村，全省各地各种各样的组织单位都会来学习和参观，县乡等上级领导干部也会经常到村里去，村庄利用这些机会认识了更多的部门干部，获得了更多社会关系，用他们的话说，就是“县乡干部到这跟到了家一样，大家都很熟”，因此在明星效应的影响下，村庄获得了更多的资源，拥有了获得更多争取项目的机会，马太效应在这些村庄申请项目的过程中表现得很明显。

村组对于项目运作的认知

在当前的项目运作过程中，村组对于项目也形成了很多认识，他们的这些认知指导着村组争取项目的策略和手段。村组对于项目的认知有:一是项目要通过熟人关系网络来获得，熟人比生人好跑项目;二是项目是用于提高基础设施建设的，越早建设村庄获益越多;三是项目不是上级分配的，而是跑下来的，要主动去争取;四是项目来源于县级部门，乡镇的作用是有限的;五是可以没有明确的项目捕获目标，但是要经常性地向上级反映实际需求;六是项目是一种稀缺性发展资源，项目数量相对于行政村的数量来讲是非常少的。

基于这些认识，村组在对项目的捕获方面也存在着一些策略性安排，以崇寿村为例:

一是村庄治理主体内部形成了周密的分工体系。书记、主任负责三项重要工作，分别是跑项目、管好人、抓大事，做好对外交往以及村庄公共关系的构建工作;两个副主任，负责具体事务的安排、分工、督促、考核;会计和出纳作为后备干部，协助他们做事;小组长、会计、出纳及分支书记，负责具体任务的实施。可以看出治理主体内部的分工存在着梯度性，这种梯度性方便村庄承接外部的关系网络资源。

二是利用熟人关系网络，打造与县级部门的关系。首先是利用村干部与其老上级的关系，即一些原来在乡镇任职的干部，后来调到县城部门工作，而村干部与这些人原来在工作中形成的关系还在，这些关系就成为村干部为村庄争取资源的一个重要渠道;其次是借助从村庄中走出去的精英的力量。关中地区有浓厚的乡土情怀，回馈桑梓的情结很重，这些村庄外的村内人是争取项目的最主要资源。崇寿村九组有人在农发办当领导，就帮助组里修建了广场的水泥硬化路面。除此之外，还要积极寻找二级关系，通过熟人来结识部门的负责人，扩大熟人关系网络，为争取项目积累社会资本。

三是做好项目，使项目完成符合部门期待。对于县城的部门来讲，他们掌握着比较多的项目，也希望这些项目能够较好地落实下去，期待有村庄来承接项目，并做好相应的配套工作，能够打造出样板和典型。对于村庄来讲，一些组织能力比较强的村组是非常希望引入项目资金来推动村庄发展的，即使由村庄来负担一部分资金也是很划算的，他们很主动地向上级争取项目。当村庄的活动与部门的期待相契合时，争取项目是比较容易的，一旦成为县级部门打造的样板，那么能够获得的资源则更多。

四是村庄与县级关系的维持在于诉苦。村庄与县级部门日常关系的维护非常重要，不能仅仅是在有事情的时候才想到去搞好关系。要注重日常的关系，在逐步加深的关系当中反映村情，适当诉苦，这有助于县级部门在分配项目的时候能够考虑到村庄的需求。

在这样争取项目和寻找项目承接单位的双向互动当中，项目的申请和审批就存在着两条线索:

一条是明线，即程序化、科层化的项目申请和审批，这遵循了国家政策的逻辑，通过条状的项目下拨支持村庄的发展。在明线中县级部门掌握着较多的项目分配权力，而乡镇的权力和影响力在项目的分配中是比较弱的，但在程序中项目的分配要依靠乡镇这一级实现与村庄需求的对接。

另一条是暗线，这是私人化、关系化的项目申请和审批，遵循了熟人社会关系网络的逻辑。村庄可以通过熟人关系实现与掌握项目分配权的部门之间的对接，在这个过程中，村庄直接与县级部门对接来获得项目，乡镇逐渐被隔开，政权出现悬浮，但项目的申请又需要一级一级地向上申报，还需要乡镇这一级向上递交申请报告，乡镇政府就成了中转材料的辅助性的部门。(www.xing528.com)

项目的动员机制

在我们调研期间，刚好村庄申请的扶贫办的项目下来了，我们就参与了前面的几个过程。从直观的开会情况来看，每次参会的人都比较多，而且会场纪律非常好，开会的效率也很高，对于迟到的人还要当场罚款100元，开完大会之后又组织开小会。每个堡子的包村干部和村民代表都讨论得很充分，每个人尤其是德高望重的老人都积极地发表看法，针对如何通知村民，怎样做村民的工作等事情进行讨论。而大多数村民除了参与组一级的会议以外，还可以在闲暇时间从村民代表以及各组织的成员那里获得关于项目的信息，也能够进行讨论，同时也可以通过讨论影响村民代表进而间接地参与村庄决策。项目的整个过程都公开透明，通过动员村庄精英，然后再动员村民来参与项目，使得项目的受益者在参与项目的过程中进行直接或间接的决策，表达自己的诉求。因此项目就是依托这种动员机制，依托程序的公开性来让项目的实施与村民的需求进行对话，让项目能够更加契合村民的需求。在地缘或血缘认同较强的地方，共同体利益在农民看来是超越于个体家庭“小私”层面上的“小公”，对“小公”的认同促使农民在必要时压制个体利益来服从整体安排(赵晓峰，2013:328)，农民对于“小公”层面的认同，对共同体利益认同，促使他们着眼于村庄层面，关注村庄公共事务。通过这种动员机制，农民被纳入到项目的落地过程中，这样项目实践的效果就会比较好。

项目的监督也能够通过动员村民参与来进行，这可以充分保证监督的有效性，进而保证成功结项。在项目制实行初期，工程建设都由监理方来监督，但在现实运作过程中监理方很容易被买通，监督效果没有办法得到保障，而现在村委会成员以及监督员和村民代表都负责对项目进行把关和监督。施工队在施工时，旁边都有村庄的人进行监督，如果发现问题，组里就会和村里联系，然后联系监理方。村里之前就发生过因为路修好后存在反沙起沙的现象，让施工队进行返工。

“乡政村治”的治理格局促使村庄成为一个追求自身利益的自主性主体，其具有地方性特色的环境和条件决定了村庄有其特殊利益，必然与专业的项目带动所能带来的效益有着不相符合的动力机制和村庄目标。面对“项目进村”这一国家赋予式整合行为，村庄在特定的约束条件下，在政府绩效合法性和村庄发展逻辑基础上，借助合作、关联和转换等多种多样的策略，对项目赋予的资源给予重新定义与组合，把项目的事本逻辑转化为村庄的利益与发展逻辑(应小丽，2013)。基于村庄理性策略逻辑，再通过村庄内部动员机制，将村民直接或间接地纳入到项目的申请到落地的整个过程中，激发了村民的积极性和主动性，调动了村民力量，不仅可以实现村民与项目运作间的对话，满足村民需求，建设基层民主，还可以强化村庄自主性，完善乡村治理，增加村民对村干部的认可度和对村庄的认同感。

公共资源过密化引发的治理困境

项目制作为新旧体制衔接过程中对既得利益补偿的一个重要机制，为分级治理逻辑的汇合搭建了一个制度平台，即将国家部门的“发包”机制、地方政府的“打包”机制和村庄的“抓包”机制集中聚合到项目制里，不同制度逻辑和行动策略及其相互作用将形成复杂过程和结果(折晓叶、陈婴婴，2011)。当缺乏项目，没有充分的治理资源时，很难将村庄的发展引入快车道，然而当村庄项目过多、公共资源过密时，又会产生另一种治理困境，这在全国明星村有很明显的表现，而关中三村也逐步面临这方面的问题:

(1)治理任务加重

项目申请数量较多，使得村庄的治理任务加重，很多村组干部甚至觉得不堪重负。申请项目是非常耗费时间的，书记经常外出拉项目，要花大量的时间到各个部门建立联系。项目审批下来之后，就要召开各种各样的会，村里的会议特别多，开不完的会议成为村组干部最直接的负担。在项目实施的过程中，村一级的干部要负责协调各方的关系，将工作细分后分配下去，村干部作为包组干部还要负责小组项目的调度与落地，工作量大大增加。而小组作为项目的具体实施方，问题更加严重。小组虽然只需负责项目具体实施的配合工作，但配合本身有很大的空间。在基础设施等工程项目实施中，小组要安排施工队的餐饮住宿，在施工人手不够时，还要帮施工队调度人手。项目从头至尾村组干部都要实时跟进，工作量大大增加。小组还要处理一些因为项目进入而引发的外部性问题，比如施工队和村民的矛盾，雇工引发的问题等等。豆文村八组就因为施工队晚上拉料时，把隔壁村修房子的材料拉来填坑了，隔壁村民来村里说理，使得施工没办法进行，村干部和组长进行调查和协调后，主持施工队和村民协商，完成赔偿。施工队和村民闹矛盾的事情时有发生，这就增加了小组的治理负担。而且因为项目进入，小组的财务负担也变重，村组还要想方设法节省开支，比如对于工程队的选取，有一些是包工包料，有一些只包工，小组就会选择只包工的，因为选择包工包料的话，施工队也要从材料中挣钱，工程开销会更大，所以，小组还要自己去市场选购物美价廉的材料。而在项目实施之后，项目的维护也主要由村组干部组织完成，村组干部每天都要例行监督。项目迎接检查的任务也很重，村干部往往要亲力亲为，我们调查时恰逢省里要来检查，每一个村干部都在村庄各处打扫清洗，组织树木涂料等工作，而这些村庄三天两头就要迎接检查，有时候一周之内就有好几次。

从项目的密集申请到落地都需要村组干部在时间和精力上的大量投入，之后的项目维护以及迎接检查等工作亦是如此，因此村组干部都是超负荷工作。因为村组事务过多，大部分村组干部都没有时间操心家庭的事情，只在农业生产的关键时期，比如旱期浇地，才投入一定的时间，如果遇上村组刚好也很繁忙时，这些干部只能选择晚上浇地，白天处理村庄事情。虽然为集体做事能够得到大家的尊重，但是很多村组干部，尤其是小组长都觉得很难做下去，小组长几乎整天要忙于小组的工作，因为处理与村民直接相关的事情比较麻烦，处理不好还要被村民指责，因此小组长的工作压力非常大。由于负担过重，村组干部在为集体服务过程中所受到的尊重受到威胁，而且之前所收获积累的尊重也没有办法支撑村组干部承受现在过重的治理负担，很多村组干部，尤其是组干部都不想继续干了。项目“过密化”威胁到村庄常规的治理秩序，冲击了支撑村组干部忽略物质报酬自愿参与到村庄治理中的社会性价值。

(2)治理成本增加

村庄的项目资源比较密集，给村庄带来了很多利益，但也使得村庄出现了“项目密集”与“负债累累”并存的现象。项目不断进入，村组活动就会增加，要和更多的人打交道，村组开支就会不断上升。很多开支是项目本身的计划没有包括在内的，比如招待费，这种费用支出是不包括在项目支出中的，项目是对事不对人，人际交往的成本是不计算在内的，因此村里跑项目、招待项目负责人以及组里内部招待施工队等，烟酒饭食都没有办法报销，而需要自掏腰包。其次就是项目维护需要大量的财力投入。比如，机井的整个配套设施包括机房、管道和出水桩等，出了问题就需要组一级出钱来维修。花坛的维护、修剪需要组里自己买修剪机，一台修剪机就要1500元，一年还要耗费200元的油。修剪树木还要专门请人来做，一年要6次，一次400元。项目过密时支出增加的另一个原因在于明星效应，作为明星村，会不断有人来参观学习，每次参观都需要进行修剪和打扫，这都需要另外请人来做。除此之外还要应对各种检查，每次突击检查也要组织打扫和修剪等工作，一年下来，单是这些就能花上一万多元。村集体收入本身并不是很充裕，维持基本的运转是没有问题的，但项目进入过多，负担加重，村组都开始依靠借贷来完成项目。豆文村的村一级因为有王书记的个人财力支持，才得以运转，但各小组则多半靠借贷运转，三组、六组修机井需要自筹一部分，但又没有办法向农民收取费用，只能靠借贷交上自筹的7000元，而七组也为了配合项目工作，向私人借贷了两万元。村组资金不足以支撑项目过密时的运作也成为村干部觉得干不下去的原因之一。

(3)项目之间的衔接性不足

2006年的农发项目结束后机井还不能使用，之后的项目也没有将机井的后续工作完善，村组又没有经济能力来完成，直到现在2006年的机井都还没有建好。道路硬化也存在这样的问题，铺好路基之后就没有进一步铺水泥。项目之间没有衔接，不仅导致资源的浪费，而且还会引发村民的不满和误解，机井修了之后，并不能完全投入使用，就有村民给报社打电话，说村里有井却不给村民灌溉。项目工程的全部完成并不在村庄的能力范围之内，但却会导致村组干部成为直接受害者。

(4)项目在组际之间分配不均

因为项目并不是全部按需分配，这首先要取决于小组的经济实力，比如五组在争取项目资源的时候就很积极，这一次的扶贫项目需要自筹一部分经费才能打井，但是现在向农民收钱很困难，组里自己有钱的话，就比较好申请，因此经济实力较强的五组这一次争取了两个井，而一些经济实力较弱的小组只申请了一个有的甚至没有申请。三组和六组因为组里没钱，只能依靠村里帮忙才能打一口井。因此小组经济实力不均衡导致了项目资源的分配不均。另外一个导致不均的原因是组里或者堡子在村里是否有人。在现任的干部中，书记和主任都是齐家堡，也就是五组和八组的人，一组、三组和六组也都有村干部，但二组、四组和七组在村里就没有干部。五组和八组的项目投入确实比较多，最美乡村、最美庭院灯都做得比较好，是村里的示范组，尤其是村书记所在的五组。项目制运作调动的经常是那些最有能力的地区，这种治理逻辑容易形成一个意外后果，即对示范点集中投入，造就出一些“政绩亮点”，甚至导致示范点的公共品过度建设，而那些特别需要项目支持的弱势社区却无法得到项目的惠顾(赵晓峰，2008)，最终形成组际、村际间项目资源分配不公。在村庄里引起了组干部的心理不平衡，同时也在没有村干部的小组形成了不少积怨，认为自己组里没有干部，没有人维护自己的利益。豆文村七组的小组长就因为自己堡子在村上没干部，不想干了，因为群众情绪大，不配合工作，小组长成为直接的受害者，工作很难做。

总体来说，项目作为一种公共资源给村庄的治理增添了许多活力，村庄基础设施逐渐完善，农民的生活环境得到极大改善。项目的实施依托村庄既有的治理秩序，使得项目与农民的需求进行对话，提高了村民的民主议事能力和参与公共事务的能力。但部分地区在项目化公共品供给中经常出现乡村组织失语、村庄内部整合能力弱化等组织困境 (李祖佩，2012)。张良(2013)在调研中也发现项目制经常是部门(各个中央部委)主导的自上而下的管理，缺少对地方经验的考虑，更缺少自下而上的民众参与。项目进村，本质上是一个村庄内外或曰上下双向动员的过程，如果把村干部跑项目看作是外部动员的过程，那么说服村民接受和参与项目，则是一个内部动员过程，而且是决定项目能否进入，进入后又能否成功的关键环节。由于项目是外生的，从村庄回应的角度看，村内动员的意图和机制，恰恰意在调动村庄既有的社会资源，增强村庄的内聚力，维护村庄内部的整合和团结。政府单靠自身必定无法做到动员千家万户的小农，并和小农实现有效对接，因此必须借助基层政府，通过调动基层政府的主动性和积极性落实项目。在当前要想在“项目下乡”的实践中落实支农惠农的政策、缩小城乡差距、促进城乡公平的治理理念，就必须重视基层组织建设，一方面要充分发挥基层组织在治理中的功能，另一方面要加强村民小组的建设，让基层社会能够真正组织起来，从而让更广大群众享受到改革发展的成果(刘成良，2015)。

下面，我们看一下社舞村的环境卫生整治情况，2013年社舞村在县委、县政府的倡导下，在县发改局指导下，积极开展农村环境卫生综合整治工作，重点对全村进行了环境综合整治大提升。在实施之前，村里张贴了项目实施的任务书，如表八。

表八　2013年社舞村环境卫生综合整治任务书

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同时，将项目分解后具体落实到人，不仅落实到具体的村干部身上，而且主要负责项目的领导也要承担责任，如表八和表九。

表九　主要村干部任务书

表十　发改局驻社舞村工作组2013年“环境综合整治”工作目标任务分解表

续表

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由于邰坞县发改局承担社舞村环境卫生综合整治的领导任务工作，所以它会千方百计地为该村拉项目，在完成自己工作的同时，为村庄发展提供机遇，这样村书记就减轻了工作负担，只需要在项目申请成功之后，做好实施与监督，在完成之后做好维护即可。

这些任务的完成情况如下:在五组南修建垃圾分拣屋一处，对一、二、三组三条街道和五组西街及北面街道进行大提升改造，共修建花坛490个，排污水渠共2800米，农户门前加盖排污水沟盖板1800米，修建了西坡口游园和张衡烈士纪念碑游园，并对张衡烈士墓进行了绿化，对主干路和新修的花园栽植樱花、石楠和小叶女贞共2700余棵，栽植绿篱22万余株，绿化面积约5000平方米。硬化新农村卫生巷150米，投资35万元在主干道安装太阳能路灯50余盏，各组街道安装伸臂式路灯120盏。对村部广场和新农村游园进行大提升，安装围栏400米，补植绿化苗木2万余株。