三带四联模式的脱贫攻坚机制、成效与制约因素分析

(一)实施机制

1．精准思维得实效

镇安县着力解决目前存在的贫困户“单兵作战”困境。政府积极探索，创新扶贫理念，实施扶贫“三带四联”工作模式，按照“先干快干一批、示范带动一批、全面铺开一批”的工作步骤，镇安县政府在4个乡镇单位、23个村和9家企业进行了“三带四联”的前期试点，由23名县级领导干部联结帮扶，并发布脱贫攻坚的具体实施方略。以贫困村为主战场，以贫困户为对象，识别了87个贫困村，贫困群众20421户57645人。成立2600万元产业资金，推动实施乡镇干部包抓贫困村100个、扶持贫困户1万户的“千百万产业”机制。实现了县有指挥部、镇有指挥所、村有工作队，扶贫攻坚取得重大成果。

2．“三带四联”破难题

大户带动、企业带动、“三社”带动。鼓励、支持和引导农村的产业大户带动贫困农户，发展特色产业，发挥龙头企业的带动作用。选择具有一定市场竞争优势的重点企业，引导企业和贫困群众紧密地联结起来，一是企业提供了就业途径，解决了贫困群众的就业问题，二是贫困群众根据企业的订单要求发展产业。发挥农村专业合作社、供销合作社、农村信用社“三社”的带动作用，实现贫困群众脱贫致富。供销合作社有利于发挥组织载体的优势，把贫困群众、市场和企业三者的利益相结合;农村专业合作社提高了贫困群众组织化的程度，改变了过去单兵作战的劣势，增强了抵御市场风险能力;农村信用社大大降低了贫困群众申请金融信贷的门槛，改变了以往贫困群众贷款贵、贷款难的现象，创新了金融扶贫新模式。

联产、联业、联股、联营。激活资源要素，把农村贫困群众的房屋、土地和林地等资源要素盘活，鼓励和支持贫困群众通过入股的形式，将这些资源要素交给龙头企业、农村合作社等运营，形成资源变资本、农户变股东的转变，让贫困群众真切地获得“三带四联”的改革红利，实现了增收脱贫。将企业运作经营和贫困户具体生产联结起来。产业经营的产品链上，根据固定的企业标准，企业有义务向贫困群众提供技术层面的指导，让贫困群众实际参加到产品链条的具体生产过程中，企业负责产品的托底收购、统销统售，从而使贫困群众承担的经济风险大大下降，解决了他们的后顾之忧。整合量化财政资金，转化成股权。把政府部门的“三农”资金、产业资金、教育扶贫资金等统筹规划，根据政府带动、企业参加和贫困户受益的形式，统筹安排到具体的企业生产经营活动中，转变为村集体股权和贫困户股权，贫困群众能够根据一定的比例获得收益。联营的对象是城镇的贫困户。在政府的支持引导下，通过道路交通设施、公交车站等公益属性的项目设施建设，吸收城镇的贫困群众参股，取得经营性财产的收入，实现了贫困户的稳定增收脱贫。

3．多措并举强推进

商洛市镇安县多措并举推进“三带四联”脱贫攻坚模式，强化落实是“三带四联”取得实效的关键所在，并在23个村和19家龙头企业先期试点积累了经验基础。

坚持精准摸底分类。针对“扶持谁”，商洛市镇安县上传下达，对所有贫困群众实施精准摸底分类，精准地掌握了贫困群众的土地、房屋等资源要素、特色产业发展和收入情况，按照不同的贫困程度和发展状况，将县内的贫困群众分为自主发展型、“三带四联”型和社会兜底型，奠定了扶贫治理的基础。

坚持精准带动主体。针对“谁来扶”，商洛市镇安县扶贫部门选择58家重点企业及37个农村专业合作社，支持引导贫困群众增产增收;确定以专业大户和村集体作为投资主体，吸收贫困群众资金，在23个试点村建立了产业发展公司。

坚持精准联结方式。针对“精准扶”，对镇安县“三带四联”型贫困群众，按照企业、合作社自主选择贫困群众，贫困群众自主选择企业、合作社的准则，提高联结的精准性，提高“三带四联”型贫困群众的覆盖范围。

坚持精准筹措资金。针对“对症扶”，统筹扶贫专项资金1．5亿元，成立扶贫贷款专项储备金7000万元，支持引导当地的农村商业银行依据一定的比例筹集贷款7．4亿元。2017年5月前，全县扶贫专项贷款资金11．36亿元，其中企业贷款资金8．24亿元，个人贷款资金4．31亿元。每个贫困群众的贷款限额可达10万元;农村专业合作社的贷款限额可达50万元，重点企业贷款限额可达500万元。

坚持精准收益分配。针对“怎么扶”，政府鼓励支持引导重点企业及专业合作社根据贫困群众的入股比例，按照8%～10%的比例，每季度向贫困群众发放收益。并且对各个贫困村按照50万元的限额进行信贷扶贫的股份收益分红。

(二)成效分析

1．创新工作机制

镇安县委紧扣域情实际，以贫困群众增收问题为核心，以贫困群众稳定脱贫为目的，以“先干快干一批、示范带动一批、全面铺开一批”为具体实施战略，开创了“三带四联”脱贫攻坚有效实现路径。

坚持以贫困村为主体，以贫困户为对象，加快精准脱贫的进度，截至2017年，识别了87个贫困村，贫困群众20421户57645人。成立2600万元产业资金，推动实施乡镇干部包抓贫困村100个、扶持贫困户1万户的“千百万产业”机制。实现了县有指挥部、镇有指挥所、村有工作队，找到了镇安县脱贫过程中解决难题的突破口，具备很强的普遍性、针对性、可借鉴性和可操作性，扶贫攻坚成效显著如下表所示。

镇安县2014—2016年扶贫措施成效(www.xing528.com)

2．实现脱贫致富

镇安县推行的“三带”办法成效显著。鼓励、支持农村的产业致富能人带动贫困农户，发挥龙头企业的带动作用。选择具有一定市场竞争优势的重点企业，引导企业和贫困群众紧密地联结起来，一是企业提供了就业途径，解决了贫困群众的就业问题，二是贫困群众根据企业的订单要求发展产业，实现了增收脱贫。发挥农村专业合作社、供销合作社、农村信用社“三社”的带动作用，实现贫困群众脱贫致富。供销合作社有利于发挥组织载体的优势，把贫困群众、市场和企业三者的利益相结合;农村专业合作社提高了贫困群众组织化的程度，改变了过去单兵作战的劣势，增强了抵御市场风险能力;农村信用社大大降低了贫困群众申请金融信贷的门槛，改变了以往贫困群众贷款贵、贷款难的现象，创新了金融扶贫新模式。帮扶群众农家乐96户，扶持饮食服务行业150户，鼓励支持家庭作坊60户，开展农产品加工行业，帮扶针织行业人员500人，解决了贫困群众的就业问题，实现了增收脱贫。

3．解决后顾之忧

镇安县推行的“四联”办法成效显著。一方面，激活资源要素，把农村贫困群众的房屋、土地和林地等资源要素盘活，鼓励和支持贫困群众通过入股的形式，将这些资源要素交给龙头企业、农村合作社等较为专业的市场个体运营，形成资源变资本、农户变股东的转变，让贫困群众真切地获得“三带四联”的改革红利，实现了增收脱贫。另一方面，将企业运作经营和贫困户具体生产联结起来。产业经营的产品链上，根据固定的企业标准，企业有义务向贫困群众提供技术层面的指导，让贫困群众实际参加到产品链条的具体生产过程中，企业负责产品的托底收购、统销统售，从而使贫困群众承担的经济风险大大下降，解决了他们的后顾之忧。整合量化财政资金，转化成股权。把政府部门的“三农”资金、产业资金、教育扶贫资金等统筹规划，根据政府带动、企业参加和贫困户受益的形式，统筹安排到具体的企业生产经营活动中，转变为村集体股权和贫困户股权，贫困群众能够根据一定的比例获得收益。联营的对象是城镇的贫困户。在政府的支持引导下，一方面通过道路交通设施、公交车站等公益属性的项目设施建设，吸收城镇的贫困群众参股，取得经营性财产的收入。另一方面鼓励引导当地的企业按相应的比例提供公益岗位招收贫困群众，增加就业岗位，从源头上解决贫困群众的就业问题，增加贫困群众薪资收入，实现了贫困户的稳定增收脱贫。商洛市镇安县丰收村是陕西省旅游扶贫的重点示范村，凭借塔云山景区的特殊地理位置，开展农村旅游。丰收村形成农家宾馆约35家，累计接待外地观光游客达6万人，累计收入达600万，带动了镇安县丰收村50余户200多人增收致富。

商洛市镇安县推行的“三带四联”脱贫攻坚模式，拓宽了贫困户的收益渠道，实现了收益的多元化。把贫困群众捆绑在产业链上，把产业链捆绑在专业合作社、供销合作社、农村信用社等经济组织上，有利于增产增收和精准脱贫。云盖寺古镇，创新实施“旅游+互联网”的新理念，针对云盖寺古街道，形成特色农产品店铺达60个，农村电子商务中心32个，促进了1340户贫困群众的就业问题。

商洛市镇安县推行的“三带四联”脱贫攻坚模式，不仅让镇安县的扶贫工作人员掌握了扶贫工作的方法，积累了扶贫工作的经验，而且懂得了如何整合资金推动产业发展，提升扶贫资金的使用效益，帮扶了一大批重点企业和专业合作社的发展，激发了农村的经济活力，促进了镇安县人民脱贫致富的步伐。

(三)制约因素

“结构性制约”主要是指客观因素而不是主观因素对一项公共政策执行所产生的影响。与“结构性制约”相对应的是“非结构性制约”，它更多的是指政策实施过程中所产生的若干主观因素而形成的影响。

1．结构性制约

环境承载力有限。随着社会经济的快速发展，人们对自然界的开发也不断加强，使得人与自然之间的矛盾加剧，环境及资源问题也越来越凸显，在一定程度上对社会经济的发展产生了制约。镇安县地处秦巴山区，生态环境相对脆弱，随着西部大开发进程的不断推进，镇安县的经济得到了较快速的发展，但同时也带来了一些环境及资源问题。

产业发展缓慢。产业基础薄弱是制约镇安县实现脱贫致富的重要因素。由于特殊的区域地理环境和发展过程中定位的影响，使得镇安县在发展产业上面临严峻的挑战。依照《全国主体功能区规划》的有关规定，镇安县属于国家认定的“限制开发区域”(即重点生态功能区)和禁止开发区域。2013年，陕西省政府出台了《陕西省主体功能区规划》，把镇安县列为限制开发区域，对生态环境提出了高要求。

2．非结构性制约

“三带四联”脱贫攻坚模式的实际操作过程中，也存在诸多问题，如:

资金困境凸显。一方面，资金投入难以满足现实的需求，扶贫项目资金存在多头投入的问题，缺乏统筹规划，扶贫资金整合度不高。个别扶贫项目针对性不强、精准度较低，难以发挥整体效益。另一方面，贫困群众缺乏平台筹资难，难以实现贫困户脱贫全覆盖。龙头企业、合作社、贫困群众存在贷款难的问题，受到农村商业银行信贷政策的限制。存在资金拨付不及时，个别项目开展进度缓慢，造成扶贫资金滞留问题，影响了扶贫资金效益的发挥。

联结方式不顺畅。在贫困群众脱贫致富、企业产业发展的问题上，存在资源配置不合理现象。没有很好地贯彻贫困户自愿选择企业、合作社，企业、合作社自愿选择贫困户的“双向选择”原则。没有调动贫困群众、专业合作社、重点企业三者的积极性。贫困户主体参与意识不强，信贷扶贫资金的投入效益较低，专业合作社和龙头企业等经营主体难以发挥促进贫困户增收脱贫的作用。

扶贫企业认定衔接不到位。企业认定是推动“三带四联”模式的重要一步。镇安县设立的“三带四联”企业认定办公室，在实际操作过程中存在企业认定效率偏低，把关不严的问题。应根据《镇安县“三带四联”脱贫攻坚实施细则》《镇安县“三带四联”扶贫企业认定办法(试行)》所规定的认定条件和认定程序，对“三带四联”企业进行考察认定、公示。着力解决好扶贫企业认定衔接不到位、监管不严、运行不规范的问题。