美国国会的贸易政策制定与实施影响力

1．国会地位及构成

美国宪法在第一条第一款中规定：“本宪法授予的全部立法权，属于由参议院和众议院组成的合众国。”^[1]宪法第一条第七款和第八款分别赋予了国会提高本国税率包括关税的权利和管制本国和外国商业往来的权利。

由于宪法把管理对外贸易的权力明确授予了国会，美国国会对贸易政策的制定、实施有举足轻重的影响力。

国会是美国贸易政策制定实施的主要决策者和主要监督者，它决定美国外贸机构的设置与取消；如果觉得当前法律存在不合理之处，国会可通过针对某个贸易问题的法律，议员可以在别的法案中附加上涉及贸易事务的修正案，表达对某一贸易问题的意见，同时他们还通过各种媒体手段影响舆论，向总统施加压力；总统任命的贸易官员需经参议院批准；总统缔结的贸易条约须经出席的参议员2／3批准；国会可以通过调查听证的方法对外交政策和贸易政策进行监督和干预。^[2]

美国国会由参议院和众议院两院组成。众议院议员总数为435人，众议院议员任期两年，每个州选区的数量由人口数量多少决定。参议院共有100名参议员，50个州无论大小均选出2名，参议员的任期为六年，但100名参议员任期互相错开，每两年改选其中的1／3。

国会制度可以使议员作为所在州或选区的代表反映所在区域选民的利益，是一种以选区为基础的代议制度。由于议员由民众选出，所以议员组成的国会，对地方利益集团游说、公众舆论和选民的压力十分敏感。

国会议员任期的有限性及连任改选的压力，使得议员一般立足于短期或局部利益看待贸易问题，有相当大一部分议员支持贸易保护主义或保守主义。E．E．沙特施耐德（E．E．Shattschneider）《政治、压力和关税》中指出虽然开放贸易的好处已被证明，“从理论上讲，支持和反对立法的利益集团大致势均力敌，但它们向国会施加的压力绝对不平衡。”^[3]国际贸易的受损者更容易联合起来向国会或行政机构表达自己的不满，对贸易政策施加压力，因此国会常在舆论上提倡保护主义贸易政策。

而由于两院结构、议员背景及各院不同的议事规则，众议院又比参议院更容易支持保护主义。

贸易政策历来属于国会两个专业委员会：参议院财政委员会和众议院筹款委员会的管辖范围。

一项议案要成为法律或政策，必须获得国会参众两院同时批准，参众两院可投票反对对方通过的法律。为了减少摩擦、提高效率，往往由参众两院组成一个协商委员会商讨双方都能接受的方案，然后再提交投票。

贸易法案可以由处理具体立法问题的专门委员会提出，也可以由国会中的常设委员会提出，此外总统、行政官员或其他公民、组织也皆有权力提出。议案提出之后被送往指定的委员会处理，随后会举办一系列听证会，听取收集公众不同群体及个人的意见建议，据此对贸易法案进行处理。

根据美国宪法，总统有权否决国会通过的贸易法案，当总统否决之后，国会也可再次推翻总统的否决案，不过此时国会的决议需要参议院超过2／3票数的支持。

美国总统与国会在贸易政策的制定上相互制约。国会常代表国内劳动密集产业或利益集团立场，倾向于贸易保护主义，而总统及行政机构因为其地位及立场，需要从国家整体战略角度思考问题，因而比较容易看到贸易自由主义对整体国民经济带来的好处。

2．国会影响美国对华贸易政策的途径

国会影响对华贸易政策主要有以下途径：

（1）通过或否决贸易方面的法律

贸易方面的法案需要通过国会认可才能发挥效力，这一条由宪法第一条明文规定，是国会作为立法机构参与美国对华贸易政策最基本的方式。同时，国会议员还可以在别的法案中附加上涉及贸易事务的修正案或者直接修正以往法案。例如作为对《1974年贸易法》相关规定修正的《1988年综合贸易和竞争法案》“特别301条款”，据此贸易代表必须每年调查知识产权保护不力侵害了美国利益的国家，并向国会报告。^[4]该条款成了美国对中国实施贸易保护政策的重要工具。美国国会2000年通过《伯德修正案》，要求美国政府把在反倾销和反补贴案中征收的惩罚性税款直接补贴给利益受到损害的美国公司，而不是上缴美国财政部，这一措施使得美国随后几年针对国外产品的“双反”（反倾销和反补贴）调查急速增加。(www.xing528.com)

另外，议员可以提出一些无法律效力的决议案，借此来表达自己对某一贸易问题的意见，并向行政部门施加压力。行政部门是国会立法之后的执行机关，其决策要受到国会的限制。

（2）授权总统或行政部门参加国际贸易谈判、签订国际条约

根据宪法和一系列贸易法规的规定，美国国会不能直接参加美国对外的多边或双边贸易谈判，它需要把贸易谈判权授予总统或某个行政部门。同时宪法第二条第二款又规定“总统有权缔结条约”，需“咨询参议院并经该院出席议员的2／3批准”。^[5]

批准总统签订条约权成为美国国会参议院制约美国对中国开放贸易的另一项重要权力。

如1979年杰米·卡特总统（Jimmy Carter）提交《中美贸易协定》，国会批准后极大促进了中美经贸往来。而在1999年4月，中国总理朱镕基访问美国期间，曾试图与克林顿政府签订双边贸易协议，但克林顿政府担心国会的反对意见，最终没能签署协议。^[6]

（3）通过预算和拨款方案影响贸易政策制定实施

美国宪法规定外贸事务中法律法规预算和所需款拨款的权力属于国会。“由于立法程序规定国会在立法和拨款问题上有最终决定权，因此在越战之后，国会越来越多地利用这一办法来控制决策”^[7]，从而影响对华贸易政策。比如，西弗吉尼亚州民主党参议员罗伯特·卡莱尔·伯德（Robert Carlyle Byrd）撰写《2001财年增补拨款报告》以及南卡罗来纳州共和党众议员弗洛伊德·斯彭斯（Floyd Spence）在起草《2001财年国防授权法案》时，就提到要设立美中经济与安全评估委员会，通过相关条款的讨论及指定，以“确保能够定期深刻研究对国家安全的影响，包括与推动关系全面发展相关的经济和军事因素”^[8]。而奥巴马得到国会批准的2012年财政预算中拨款确保中国以及其他国家遵守国际贸易规则。“这是为了提高我们发起更多贸易诉讼，创造与世界其他国家之间公平竞争环境的能力，其中包括对中国。”白宫高级经济助理吉恩·斯珀林（Gene Sperling）2012年2月13日对媒体称。^[9]

（4）批准有关贸易的高级官员

美国政府在贸易方面高级官员的任命必须经由国会的认可或批准。其实总统对所有内阁成员和其他高级官员的任命都需要国会的批准。但是由于美国贸易代表和国际贸易委员会等决定贸易政策的重要部门本来就是由国会立法设立，因此国会对相关人员的任命有着相当程度的影响力。国会通过确认或淘汰重要贸易官员，可以部分控制美国贸易政策的倾向。

（5）对贸易政策进行审议评估、监督调查

这也是国会影响美国贸易政策的重要途径。国会常常通过调查听证的方法对外交政策和贸易政策进行监督和干预。一般做法是成立一个特别委员会（select committee），负责相关贸易案例的专门调查和监督。

针对某一贸易事项，国会有权要求总统、贸易代表和国际贸易委员会等机构，向国会提交有关贸易问题的报告或者出席听证会提供证词，它们通过辩论对现行贸易政策进行评估，给出批评和建议。中美在达成关于中国入世的协议后，以及美国国会在授予中国永久正常贸易关系待遇时，就以国内法的形式规定美国要定期报道，对中国执行中美两国政府达成的国际协议的情况进行监督。根据该法，美国商务部设立了专门的机构监督审查中国入世后对相关承诺的执行。美国总统的经济白皮书也要通过国会审查。除此之外，美国贸易代表也要每年考察中国等国家执行知识产权协议等与美国签订的双边贸易协议，并对其执行情况进行监督和分析。

（6）改变对华贸易政策的公众舆论

所谓公众舆论（Public Opinion），又称为“民意”，指的是“由人口的某些重要部分所持有的对某些有争议的问题的一系列看法”^[10]。

在美国的政治制度下，美国舆论导向和主流民意对美国内外政策的制定具有重要的影响。国会议员可以通过媒体进行辩论、举行公开听证会、在相关报纸期刊发表文章或公共场合演讲等方式引导国内公众舆论，通过这一渠道改变公众和政治精英对华贸易的立场，而美国政府的决策者为了获得国内政治支持，得到选票谋求连任，在制定对华贸易政策时不能不对社会舆论及压力给予认真的考虑。

当然这种情况只是普遍而言，特殊情形下，美国的舆论导向与主流民意可能也存在无法左右美国政策的可能。如特朗普总统选举中的当选明显违背了精英阶层、中产阶级控制的媒体的导向，反映的是美国在全球化过程中利益受损的“沉默的大多数”的选择。