金融危机后美国国家战略与对华贸易政策

（1）美国国家战略

2008年由于美国金融市场次级贷问题引发了世界性的金融及经济危机。奥巴马在美国深陷金融危机之际临危授命，当选后大幅调整美国对外战略，力图扭转外交颓势，摆脱国际国内困境。美国意识到自身力量在全球化时代的局限性，开始正视世界格局的多极化与多元化。美国国家情报委员会《2025年的全球趋势》报告指出，由于中国和印度等国的崛起，一个全球范围的多极体系正在出现，非国家行为体的影响力也会加强。

奥巴马政府一改其前任外交“单干”、“硬干”、“蛮干”的简单粗暴作风，注重“倾听”与“对话”，即使是对手与敌人也不排除与之灵活接触。美国国务卿希拉里·克林顿（Hillary Clinton）强调，“巧实力”外交对美国至关重要，指其是原则与务实的结合：更新合作手段、与持不同意见的人进行“有原则的”交往、突出“发展”问题、在冲突地区采取民事和军事行动相结合、充分发挥美国的经济实力和“榜样”力量。^[19]

对于美国来说，应对金融危机与经济衰退成为重中之重。奥巴马政府将经济问题作为第一要务，注重财经外交，与主要债权国积极交往，力图在国际货币金融体系改革中维护美元霸权，同时，美国也更加注重和新兴大国的协调。“9·11”事件后，“反恐”与“应对大国崛起”是美国对外战略的重点，而2008年下半年由美国次贷危机引起的金融危机使得奥巴马政府认识到全球金融危机及其不稳定已超过恐怖主义，成为美国需要处理的最紧迫的挑战。

鉴于金融危机对美国社会的巨大冲击，奥巴马政府的首要任务是提振金融风暴后的美国经济。而关于其贸易政策，多着眼于服务国内需要。美国经济学家大多认为奥巴马政府的贸易政策含糊不清^[20]、自相冲突^[21]，并不是其日常执政工作的重点^[22]。

在2008年总统初选时，为了争取选票，奥巴马在贸易上选择了相对激进的论调，提议美国贸易政策应该采取更多保护主义的作法。其时奥巴马与希拉里为了争取俄亥俄、德克萨斯州选民的支持，获得民主党的提名，他们争相声称外包严重影响了这些州的经济发展，因此北美自由贸易协定、中美洲自由贸易协定（CAFTA-DR）以及美国与哥伦比亚、韩国的贸易协定等皆遭到了严厉批评。奥巴马主张北美自由贸易协定应重新谈判，改变一些条款来确保美国蓝领工人的利益。劳工条款人权问题等都应该作为贸易政策考虑的内容。自由贸易协定必须首先得为美国的商业和工人带来实际利益，美国应向世贸组织施压，以推动这类贸易协定的实施，同时它坚决要求外国政府取消向出口商提供的政府补贴，认为这对于美国生产商是不公平的，补贴使得美国产品竞争力减弱，为美国产品全球市场竞争设置下了非关税壁垒。奥巴马曾批评小布什政府签署的自由贸易协定仅使社会上层民众获益，而忽视了底层民众。他还批评了小布什政党对于中国贸易的不作为，诸如人民币低估、对知识产权的侵犯以及对特定产业的补贴，这些给予了中国产品不公平的竞争力，由此引起美国工人失业。他承诺提供医疗保险等一系列改革来调整经济体系的运行，增加美国工人就业机会及促进美国出口。

虽然在竞选中奥巴马的言论将其与自由贸易者区分开来，然而他随后的行为并没有给言论提供支持。就在他告诉俄亥俄州选民NAFTA需要重新议定的同时，他竞选的主要经济顾问奥斯坦·古尔斯比（Austan Goolsbee）在芝加哥领事馆对加拿大官员保证奥巴马的立场更多是基于政治考虑而不是经济考虑。在竞选中为取悦拉美裔选民，赢得拉美裔选票，奥巴马避开了贸易这个话题。在佛罗里达州的竞选活动中，奥巴马调整立场，不再指责北美自由贸易协定以及与哥伦比亚签署的自由贸易协定，转而批评古巴和委内瑞拉政府。

临近初选结束，奥巴马对北美自由贸易区的立场便发生了软化，更多强调劳工及环境标准，指出与加拿大及墨西哥的贸易关系十分重要，他所作的是为了保证这种关系的持续性不会受到损害。

执政后出于各种考虑，奥巴马对贸易政策的立场及发言不断调整变化，且不提其财政部长盖特纳关于人民币是否操纵汇率言行的几度反复。2009年4月奥巴马在布拉格表示了他对自由贸易准则的谨慎支持，认为保护主义是经济发展的障碍^[23]。2009年9月在匹兹堡G20峰会前夕，他指出避免贸易保护主义符合世界各国的利益。

随后奥巴马在2010年1月底第一份国情咨文中承诺未来五年将实现出口翻一番，由此指出“必须关注汇率问题”、“要求中国更加开放市场”。^[24]这一番话被解读为在对华贸易政策上的强硬表态。出口的政策性扩展需要国家政府的支持，由此引起人们对美国贸易政策的担心。但事实上美国出口占国民生产总值的比重不大，五年翻一番并不是十分难以实现的目标。如果中国或是日本做出相同承诺，可以想象全世界的反应。

此外，美国总统在贸易政策及多边、双边谈判上的影响主要是通过获得国会的贸易促进授权取得。该授权可以令总统避开国会的争论与拖延，比较快地推行相关贸易建设进程。克林顿总统就凭借国会的这一授权，推动了北美自由贸易区建立与多边回合谈判；他批准了“北美自由贸易协定”和WTO的“乌拉圭回合协定”，然后提交国会由其表决。小布什政府在2002年至2007年的5年间拥有贸易促进授权。在这期间他签订了多项双边协定，美国与智利、新加坡、澳大利亚以及与中美洲和多米尼加共和国的区域性贸易协议均获得了国会批准。但是，贸易促进授权于2007年7月1日到期后，国会并未延长小布什政府的授权。奥巴马在2015年6月为了推进跨太平洋伙伴关系协定谈判申请国会授予他贸易促进授权。国会两党之间经过复杂的谈判和交易，美国参议院将贸易调解委员会（Trade Adjustment Assistance，TAA）和贸易促进授权两项议案绑定到一起投票，贸易调解委员会却成了贸易促进授权的绊脚石；其时共和党控制的国会将贸易调解委员会和贸易促进授权这两项议案变成了一项串联游戏，只要有一个没有通过，则两个均无法生效。几经波折。美国国会参议院在6月25日表决通过贸易促进授权，之后奥巴马才获得授权，与他国达成的贸易协定提交国会审议时，将不会遭到阻挠议事和被要求修正。但由于任期届满，最后奥巴马大力推进的跨太平洋伙伴关系协定谈判功败垂成。

2006年及2010年国会中期选举和2008年大选后民主党成为了参政两院的多数派，美国政治结构发生了重大变化。(www.xing528.com)

表现在贸易政策上就是其倾向性更加明显。就贸易问题在国会投票结果来看，民主党对自由贸易的支持率一般低于共和党。共和党对自由贸易的支持率一般都在50%以上。由于民主党中有许多人是蓝领工人、底层民众，而共和党则多是中产阶级、资本家，显然，出于各自利益的考虑，共和党比民主党更倾向于自由贸易。但民主党也不是顽固的保护主义拥护者，因为通过自由贸易及进口，它们可在现有的收入水平下购买到更多的商品及有更多的商品种类供以挑选，由此提高自己生活的质量水平。从本质而言，两党在贸易问题上的态度反映了其代表的利益集团的立场。

民主党掌控国会后，贸易政策上主要要求国会要参与WTO多哈回合有关农业、服务业和世界贸易争端解决机制的谈判，而且国内实施的方针则是加强贸易执法，在美国与其他国家的双边、多边贸易往来中严格实行协议中的劳工标准，履行环境协定所规定的义务，确保美国的贸易伙伴遵守规则，以维护贸易平衡，同时也借鉴小布什政府执政的教训，不只维护上层阶级跨国公司的利益，而付出更多精力保护美国工人、小农场主和普遍民众的利益，特别保护受到国外竞争沉重冲击的美国制造业工人的利益。

由于美国政府和国会在贸易政策决策上的制衡机制以及不同利益集团之间形成的均衡，奥巴马政府由于金融危机影响，在随后八年的执政期间贸易协定中更强调劳工标准、环境保护、禁毒、人权等限制条件，其总体贸易政策偏向保护主义。

（2）对华战略与贸易政策

美国总统奥巴马在其竞选期间谈到对华关系时表示：“美国与中国将形成竞争与合作共存的关系。”^[25]

这种关系定位说明美国与中国同时存在竞争与合作两种关系。一方面美国中国社会制度、意识形态及价值观念上存在许多分歧，这无疑会影响两国经济贸易上的合作与发展，使得两国难以彻底地相互信任，建立同盟，因此中国强大起来，两国之间更多是一种竞争关系。另一方面是中国随着经济实力的增强在当前国际社会中作用越来越重要，美国许多行为、政策需要得到中国的认可和支持，两国在许多领域也存在诸多共同利益，有巨大的合作空间和潜力。如果两国可以携手共同应对挑战，对于世界的进步及经济发展必然有着明显的促进作用。

2010年美国《国家安全战略》报告有10处提到中国。在对华战略上，美国强调中国要承担“负责任的领导角色”（responsible leadership role），报告指出中美之间应加强合作，美国也应该努力与中国、印度和俄罗斯等具有影响力的发展中国家建立更深入伙伴关系，这是在拥有共同利益的领域建立更加广泛的合作关系的关键，美国寻求与中国建立积极、全面的关系的途径和有效方式。美国同时希望中国能在推进世界经济复苏、应对全球气候变化和核危险扩散等国际事项方面承担负责任的领导角色。

但在强调与中国合作的同时，报告也指出美国要对中国保持防范，指出美国应关注中国的军事现代化进程，以确保美国及其盟国在东亚地区以及全球的利益不受冲击跟负面影响，并同时要继续关注中国人权问题和其他与美国存在分歧的问题。^[26]

总结这一章节，美国不同时期国家战略及对华贸易政策倾向见表4．1。

表4．1 美国不同时期国家战略及对华贸易政策倾向

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