美国国家战略和对华贸易政策的演变：以9·11事件为转折点

（1）美国国家战略

21世纪一开始，美国经济便陷入了二战后的第10次衰退。20世纪90年代开始的网络泡沫破灭使得美国公司大量破产，市场诚信危机丑闻不断，失业率下降，生产投资扩张无力，贸易赤字、联邦赤字居高不下。共和党人小布什在这样的背景下成为了美国历史上第43任总统。

作为鹰派的代表，在政府战略与政策上，小布什持强硬态度。上任伊始对华发表的谈话中态度强硬。

然而随后“9·11”事件的发生对国际政治产生了重大影响，几百年来没有遭受外来战争攻击的美国夸大了恐怖分子对美国安全的威胁性，美国因此调整了国家战略，其工作重心偏向国家安全利益。美国政府以打击恐怖主义维护美国本土的安全和保护美国的全球利益不受威胁为目标，以军事力量为主要依托，以“有利于自由的均势”为基本框架，用单边主义和先发制人为主要手段，在美国价值观基础上，希望建立一个以美国为中心的自由国际秩序，以美国“单极霸权的稳定”或建立“新美利坚帝国”体系实现“新美国世纪”或“美国治下的和平”。^[12]这一战略超越了此前的霸权战略，它的思想基础是新保守主义，新保守主义既强调实力（尤其是军事实力），又突出自由民主的价值观，可以说它是“强权政治”和“理想政治”的结合。

在此战略下，美国对外经济政策发生了调整，在贸易政策领域将盟友和敌人区别对待再次成为其贸易政策的一个主要特征。美国让渡一定的经济利益以换取政治利益：与美国在反恐上合作或者对美提供协助和支持的国家，国际经济领域内将得到美国的支持和回报；而对于现实或其臆想的潜在敌人，例如伊朗和利比亚等国，美国则多次威胁实施经济制裁。

美国在全球打击恐怖主义的同时，在国内经济政策方面采取了过去“供给学派”的观点与做法，实行减税增加市场投资、扩大就业。在一贯实施的“公平贸易”理念的指导下，小布什政府提出了“竞争性自由化”战略，主张“以自由市场、贸易自由化开启国际经济发展的新时期”。^[13]

小布什政府与克林顿政府作比较，虽然具体做法上有许多不同，但在总体上，其贸易政策仍然是属于战略性贸易政策的范围。

小布什政府所提倡实施的“竞争性自由化”贸易战略是美国双边贸易、区域协议与多边谈判所秉持理念的统称。在这一战略的指导下，小布什政府采取了增加双边贸易谈判、推动地区经济合作与积极参与世界多边贸易谈判的方式，为美国企业创造了一个竞争性自由化的环境，为美国商品和服务打开了巨大的海外市场。^[14]

此外小布什政府对贸易进行管理的同时，提倡更为实用的公平贸易政策。它一方面通过贸易壁垒等措施抑制美国从中国等国家的进口，一方面通过补贴及优惠措施促进美国产品出口。为了打开美国贸易伙伴国的市场，使美国企业及生产厂商获得更多利益，小布什政府与伙伴国家展开所谓的公平贸易谈判，要求它们放开市场，将美国厂商与其国内厂商放在同样的地位进行竞争，同时美国商务部还通过发起反倾销反补贴等贸易救济措施，阻碍国外产品进口，用以保护本国受冲击产业，维护国内特定利益集团的市场地位。

此外，小布什政府采用了战略性贸易政策的许多做法：它们通过扶持电脑、半导体、通信信息等高科技产业部门，来扩张出口拉动美国经济的增长，并期望通过这些产业的知识溢出及拉动效应，带动国内相关研究服务部门的发展，改造国内传统产业的技术，提高产出并解决国内就业问题。

出于获得选民支持、保护本国传统产业从业工人等政治利益的考虑，小布什政府还通过税收及补贴，维护本国钢铁工业以及农业部门，对其贸易伙伴更加密集和频繁地采取单边贸易保护主义措施。

具体事例如2002年3月美国通过“201条款”对进口的钢铁征收30%的附加税；2002年5月，小布什政府通过《2002年农业保障和农林投资法》将农业补贴提高了40%—50%，约190—210亿美元。此外，在其执政期间还多次对来自中国的部分产品发起反倾销调查。而《伯德修正案》（Byrd Amendment）出台后规定政府针对外国商品征税的反倾销、反补贴惩罚性关税不是交给财政部，而是直接返还给受损的国内企业和个人，这相当于对美国厂商进行了双重保护与补贴。在2001—2002年间，向国内公司返还了大约5．61亿美元；2003年的这一数额为1．5亿美元。^[15]

此外，为扶持国内产业，小布什政府在政府采购中也采取歧视性做法，公然违背WTO的《政府采购协议》。在伊拉克战后重建中，美国政府将总值为10亿美元的合同的竞标限于美国公司，排除了海外公司从此项经济活动中获利的可能性。

为了发展贸易，小布什政府还放任美元贬值，宣称“汇率由市场决定”，通过输出“弱势美元”来刺激美国产品的出口，同时美元的走弱也在美国偿债中抵消了部分美国的巨额外债，为其国内经济结构的调整降低负担。(www.xing528.com)

在贸易外部环境制约上，小布什政府将多边、区域、双边贸易自由化政策结合实施。一方面小布什政府积极推动WTO多哈回合谈判，扩大美国权益与出口产品市场，另一方面将区域和双边贸易自由化作为政府的工作重点，当多边贸易谈判没有进展的时候，通过双边及地区协议的签订建立以美国为中心的贸易网。

美国十分重视在区域贸易市场中的地位，为了巩固美国在北美本地市场的主导地位，首先在北美自由贸易区（NAFTA）建立的基础上实现了美洲地区的贸易自由化，同时，美国积极着手在各地区安排代理，维持美国在亚太、非洲、中东等地区的政治控制力及市场地位，它们通过代理或直接参与地区贸易框架的制定来保证美国利益，这些地区的贸易自由化进程一直受到美国的牵制与影响。

为了推动双边以及多边协议的谈判及签订，小布什重新启动了自1994年被终止的快车道贸易谈判权（Fast-Track Negotiating Authority）来获得谈判中的决定权。这一权利使美国政府避免了美国国内利益集团矛盾给谈判带来的压力，也避免了美国行政及相关机构对于贸易协议修改通过的延迟。这段时期美国与美洲、亚洲和非洲的多个国家地区订立了双边或多边的自由贸易协定，积极推进了美洲自由贸易区（FTAA）的建设、亚太自由贸易区的进程以及中东地区、非洲与美国的双边合作。

在WTO多边谈判机制中，小布什政府多次提出有关削减农产品补贴、扩大服务贸易范围、增加金融服务贸易自由化等提议，总共覆盖了100多个部门。^[16]

（2）对华战略与贸易政策

对于中国，由于冷战后中国崛起，美国政府对中国国家战略经历了从政治的理想主义到务实的现实主义，由感性对待到理性处理的变化过程。这些变化既是美国适应世界经济发展，国际政治格局变革的战略需要，也是中美两国互相博弈，行为互动的必然结果。

美国对中国的战略定位经历了从“战略竞争者”到“负责任的利益攸关者”到“负责人的领导角色”等几个阶段。

小布什上台伊始，由于其一贯政治理念及新保守主义思想的影响，将中国定位为美国的“战略竞争者”（strategic competitor），对中国采取强硬政策，2001年4月“南海撞机”等事件的发生使得中美关系陷入低潮。鉴于中国经济持续增长和综合国力迅速发展，美国对外政策考虑的焦点之一就是防止中国成长为美国将来的对手及敌人，美国国内“中国威胁论”时常见诸各媒体，在此背景下美国对中国采取了防范加遏制的战略。然而，“9·11”事件发生后，美国认识到真正的威胁不是来自传统大国复兴，各国力量对比变化对美国霸权所构成的挑战远远逊于极端主义者对美国的痛恨及其针对美国的恐怖袭击行为。小布什总统在其首份《国家安全战略报告》中明确提出：“我们国家面临的最严重威胁在于极端主义与技术的结合。”^[17]

不曾预料的本土打击使得美国针对恐怖主义采取了大规模的行动，在反恐过程中，美国得到了包括中国在内的诸多国家的支持。在反恐之外，面对日益复杂的国际环境以及纷繁多样的全球性问题，美国在世界体系中也不再可能一语定音，其许多政治上的行动需要其他国家的支持及帮助，“没有哪个国家能单独建立一个更安全、更美好的世界”。^[18]在此背景之下，美国政府对中国的战略定位发生了改变。2006年美国《国家安全战略报告》将中国认为是美国“负责任的利益相关者”。美国意识到中国崛起的现实，希望中国能够承担起更多的大国责任来扶持帮助美国。同时也反映出美国政府认识到美中之间政治经济上存在着诸多共同利益，两国有着广阔的合作基础及提升空间。而中国承诺的和平崛起不结盟等做法也得到了美国的认可。

因此，小布什政府的对华战略可以把2001年“9·11”事件作为界限，将其任期划分为两个阶段，前期美国对中国以防范和遏制为主题，而后期则强调中美之间的合作与发展。

然而，“9·11”事件后中国加入WTO，中美两国贸易量飞速上涨，美国从中国进口了大量物美价廉的商品，两国间贸易逐渐失衡，日益增长的对华贸易逆差使得美国国内贸易保护主义势力逐渐增强。为了降低中国对美国的贸易顺差，美国开始提出中国实施不公平贸易以及人民币汇率被操纵等说法，要求中国采取措施主动限制自己出口，帮助美国贸易恢复平衡，因此，美国在人民币升值、进一步开放市场等问题上对中国施加了巨大的压力。美国贸易代表罗布·波特曼（Rob Portman）多次指出，中国作为发展中的强国，必须担负起更大的责任，如果想维持同美国的贸易伙伴关系，中国必须减少对不公平贸易手段的使用，利用市场机制公平竞争去推动经济的发展。

2006年12月，中美召开首次战略经济对话，美方敦促中方升值人民币、保护知识产权和放开市场准入，从而可以使美国等国家与中国在平等的基础上进行竞争。2006年美国贸易代表办公室发布《2006年中国履行世贸组织承诺情况报告》，再次强调了中方应保护知识产权，减少软件及影像作品的盗版，让美国企业获得更多中国市场准入。它期望通过货币升值削减中国出口中人口红利带来的优势，减少中国对美国的出口；同时又通过美国公司对中国市场的渗透及占领，扩大美国对华出口得益，双管齐下限制中国与美国贸易中造成逆差的规模。