后冷战时代美国国家战略与对华贸易政策

（1）美国国家战略

20世纪80年代末90年代初，国际社会相继发生一系列重大变动，包括苏联解体、东欧剧变、两德统一等，这些事件的发生标志着世界上长达几十年冷战的结束，东西阵营不复存在。失去了制约对手的美国，成了冷战后实力第一的超级大国，为了在变化后的世界体系中确保自身霸主地位及相对优势，美国对其全球战略进行重新定位及积极探索。

在老布什为总统的共和党执政期间（1989—1993），美国实行的建立“世界新秩序”主张很快遭到了现实的打击。美国在海湾战争中贯彻了这一主张，然而在当时的国内外环境条件下，战争被人们普遍厌恶，从而老布什的主张也就失去了立足之地。随后上任的克林顿政府提出了“克林顿主义”，其核心观点是通过“以内促外、以外助内”，实现内外的协调发展以及有效互动。^[9]

1994年克林顿政府为确保美国在世界上的领导地位，正式提出“国家参与和扩展安全战略”，试图建立以美国为主导的国际新秩序，并以维护经济安全、军事安全和推进民主为其外交政策的三大支柱，这标志着美国国家战略基本完成了从“冷战时期”向“冷战后期”的转轨。

冷战结束意味着威胁国家安全利益的因素在政策制定及外交中的重要性大大降低，而经济利益的重要性显现出来。在克林顿政府时期，经济政策成为国家政策的重点考虑领域，维护美国的经济利益、对外开拓市场和保护本国经济利益成为美国贸易政策的重点。克林顿政府因而开展了积极的战略性贸易政策，将建立一个更加开放和自由的国际贸易体系确定为美国外贸政策的战略目标，强调“公平”贸易的重要性。

克林顿政府的贸易政策理念相比于美国之前采取实施的“公平贸易”更具进攻性和主动性，它提倡政府积极地介入贸易，进行干涉与管理，在贯彻公平贸易原则的同时，通过促进美国出口作为解决社会就业不振及经济衰退等问题的途径，以灵活有效的产业政策服务于对外贸易，对国家贸易进行宏观调控管理。因此克林顿政府的战略性贸易政策可主要分为两个主题：“公平贸易政策”与“国家出口战略”。

1993年9月，克林顿政府出台了美国历史上第一部系统的促进出口的贸易法案——《国家出口战略》（National Export Strategy），克林顿政府认为战争不再是迫在眉睫的危机，美国本土受到攻击发生战争的可能性很小，因此政府工作重点突出考虑国家经济上的利益，多项出于保证国家安全针对计算机、电信、生物技术以及制药等高科技产品和技术的出口管制都被大幅降低。为了促进出口，发展国内实业，政府成立了专门的贸易融资机构，增强出口融资服务，协助美国企业投入到国际竞标合同的竞争中。

其实说起来美国在战后几十年开始并没有真正实施过系统完整的产业政策，政府不直接参与企业市场经营，不直接分配社会生产资源，主要通过监督市场，为产业发展营造一个良好的市场环境来促进国内市场运营机制的完善，它实施的大多是针对产业竞争调节方面的政策。

但面对世界市场上日本欧洲等国家的崛起，美国产品竞争力持续下降，越来越多的美国人认为造成这一现象的原因就是美国缺乏产业政策与贸易政策之间的配合。在国内外压力下，克林顿政府违背“华盛顿共识”，开始采纳了战略性贸易政策保护国内产业，提高他们竞争力。主要措施是选择本国最具竞争发展潜力产业，将通讯信息产业及环保生物产业等部门作为政府重点扶持目标，对决定未来国家实力的高科技产业及前沿部门提供财政补贴、税收减免和金融优惠等。

与此同时美国还积极开拓海外市场，扩大美国企业在国外市场的份额，1994年美国商务部确定将墨西哥、巴西、阿根廷、中国大陆、中国香港、中国台湾以及印度、韩国等视为主导其经济发展的、未来需主要面对的新兴市场。美国认为这些新兴市场具有巨大的经济增长潜力，消费需求的提高惊人，对于美国将来产品出口容量可观，会成为美国未来主要经济合作的发展地区，由此美国对这些国家和地区实施了较为积极的经贸政策，从而加深美国与这些国家的联系，促进美国与这些国家的经贸往来。

此外针对老布什提出的“以北美为基点向各主要经济区域渗透”的战略，克林顿政府扩大了它的内涵。美国之所以将工作重心从多边贸易体系建设转向区域双边合作，一方面是因为这段时期世贸组织多边谈判陷入僵持，没有进展。美国与欧盟在乌拉圭回合中迟迟不能就农产品补贴达成一致，使得美国不能通过多边谈判机制来推行贸易自由化；另一个原因是欧盟经济的崛起使得美国看到了地区经济合作给参与国家带来的好处。在经济全球化时代，贸易的区域化、地区化发展是世界多边自由贸易体系的补充。因此在多边谈判没有进展的情况下，美国政府开始将视线转向签订双边互惠以及地区性贸易协议，试图通过零敲碎打来解决贸易多边机制不能完成的任务。

这一时期美国政府在这方面的工作也取得了许多成果：克林顿政府1993年与加拿大、墨西哥签订了《北美自由贸易协定》，在环境劳工标准等方面达成共识，北美自由贸易区于1994年1月1日起正式运行。此外，美国同时将关注重心移至亚太地区，为了确保美国对亚太地区的控制力，它积极参与并推动亚太经合组织的机制化运行，提出了将澳大利亚等国家纳入东亚区域经济建设的框架，增加自己对亚太地区的掌控力及影响力，并通过与日本、韩国等东亚主要国家双边谈判对该地区合作施压，从而实现美国打开该地区市场的目的。

这段时期前期美国政府利用发起的乌拉圭回合谈判改善了自己所处的世界贸易体系，它首先是推动各国签订了《服务贸易总协定》，为美国金融业咨询业打开了国际市场，此外在《1996年信息技术协议》签订后又成功减少了美国信息技术产品出口面对的东道国的进口关税，而1999年3月达成的《金融服务协议》，则进一步为美国银行、证券、保险打开了其他国家的市场。此外，美国还将劳工标准、绿色标准等内容纳入WTO规则体系中，提高美国产品相对其他国家产品的竞争力，它还通过谈判等方式对世界货币基金组织（IMF）、世界银行进行改革，从而保证了美国在国际机构中的领导地位和影响力。

克林顿政府的贸易政策重点关注“对等”、“公平”等原则的实施，开始通过给相关政策行动寻找法律依据强调政策的规范化、法律化。美国利用《1988年综合贸易法》和“301条款”打击别国出口，以此作为手段迫使外国对美国开放其国内市场。这段时间美国也经常采取单边行动，一旦美国认定外国竞争对手的行为是不公正的、不合理的，而美国的经济利益受到损害时，政府就可能单方面对它们采取单边报复或制裁，并将它们列入观察名单。与此同时，克林顿政府还广泛使用反倾销、反补贴等贸易救济手段限制国外产品进口，对国内企业和厂商提供保护：美国在1993年决定对来自19个国家和地区的钢材征收109%的报复性关税；1996年为制裁古巴以及惩罚利比亚、伊朗，出台了具有针对性的《赫尔姆斯—伯顿法》（Helms-Burton Act）、《伊朗利比亚制裁法》（Iran and Libya Sanctions Act）；在1994年、1996年又单方面地引发了中美知识产权争端。^[10](www.xing528.com)

总体来说，随着冷战结束，美国政策关注的重点集中到了经济领域，贸易政策独立出来，从而得以根据经济环境的变化而变化，摆脱了对其他政策的从属地位。

（2）对华战略及贸易政策

1991年苏联解体和随后东欧剧变改变了国际政治经济格局，中美双方的关系面对重大考验。中美过去建立在对抗苏联基础上的共同利益不复存在，中国对美国的战略重要性这一时期大大下降；中美安全共同利益不再成为决定性的考虑因素，两国意识形态分歧的表现明显起来，美国对华政策中开始注重强调意识形态和民主人权等方面的差异。两国关系进入低潮期，1989年后美国联合西方资本主义国家对华进行全面制裁，孤立封锁制裁成为随后一段时间美国对华贸易政策的基调。

但在1990年老布什政府要把确定“超越遏制”作为国家战略，想把苏联和中国等纳入到美国为主导的国际新秩序中，美国要建立“世界新秩序”，而对华遏制和制裁阻碍了他这一战略的实施，也不符合美国的长远利益，因此老布什政府将对华政策调整为“接触战略”。1990年伊拉克入侵科威特，随后爆发海湾战争，美国的战略中心转移到中东地区，由于美国军事行为获得联合国授权需要中国的支持，美国对华战略进行了方向性的调整。美国取消对中国的经济制裁，随后西方国家也在美国的带领下逐步解除了对中国经济的孤立与封锁，中美对外贸易发展有了一个相对宽松的国际环境，政治因素的重要性超过了经济因素的考量，经济作为沟通的渠道为政治目标服务。

老布什政府对中国实施的“接触战略”具有两重性，并且带有冷战时期的明显痕迹。一方面，美国强调两国在社会制度和意识形态方面的矛盾，对中国始终抱有敌对防范的心态；但另一方面，美国要建立世界新秩序又需要中国的合作，中国作为联合国五个常任理事国之一，在判定美国采取的行动国际合法化过程中也有着相当的影响力，因此美国努力与中国保持接触，不愿完全失去中国的合作与支持。因此，美国对华贸易政策成为两国政治往来的晴雨表，作为美国对华“遏制”与“合作”的工具发挥作用。两国经贸关系时好时坏其实反映了两国之间政治关系的影响与制约。

克林顿政府执政初期，立场比较强硬，认为美国没有必要与中国保持战略合作关系，认为可以通过压力迫使中国向美国妥协，从而服从美国。贸易政策被作为美国向中国“施压”的手段服务于美国政治目的。1993年，克林顿宣布将中国在美国获得的最惠国待遇同中国人权问题挂钩；随后又通过对华实施贸易制裁就中国与巴基斯坦导弹部件交易一事，向中国施压。1994年克林顿政府对中国的定性是“非敌非友”，将国家安全策略调整为“参与和扩展”，指出了将中国作为对抗者带来的损失，明确反对将中国视为冷战后美国的敌人，重新考察了中国合作会给美国带来的政治、经济上的利益。1994年，克林顿政府宣布将最惠国待遇不再跟中国人权问题联系到一起，从而为中美贸易迅速发展扫清了障碍。

但1995年由于美国允许李登辉“访美”等问题，使得中美两国关系陷入低潮。这一期间，中美之间贸易摩擦频繁，美国威胁对中国实施惩罚性关税，制作制裁清单并两次单方面减少了中国对美出口的纺织品配额，两国知识产权谈判两度陷入僵局，政治因素再度给两国经济交往造成了阴影。

总体来说，中国改革开放后经济得到迅速发展，美国逐渐意识到中国的崛起难以阻挡，中国潜在的庞大市场对于美国商业发展也至关重要，通过中美的政治、军事、经济、外交各方面交锋，美国调整了自己看法，认为孤立和遏制中国对美国来说得不偿失，而与中国保持接触与合作才符合美国整体的长远利益。据此，克林顿政府调整了在第一届任期侧重对华施压的“接触战略”，在第二届任期转向对中国接触加防范、以接触为主的“全面接触战略”，希望通过全面接触交流与合作，将中国转变为一个规范的市场经济国家，而一个安全、稳定和开放的中国显然是符合美国的长期战略利益的。

1998年克林顿总统访问中国，标志着中美关系走出危机，美国确定了中国“建设性战略伙伴关系”的地位。两国经贸关系也进入史无前例的最良好时期，美国对华贸易政策“合作”和“发展”成为主题，并开始了中国加入世界贸易组织问题的谈判。

其间虽然因为1999年5月美国轰炸中国驻南斯拉夫大使馆的恶性事件，使中美两国关系恶化，中国入世谈判中断，但两国在1999年9月出席亚太经济合作组织（Asia-Pacific Economic Cooperation，APEC）非正式首脑会议期间会晤，共同表示了修复关系的愿望，双方表示将致力于建设面向21世纪的建设性战略伙伴关系，让中美关系走出低谷。随后中美两国在北京签署了关于中国加入世界贸易组织的双边协议，为中国2001年入世做好了准备。而2000年美国国会通过了给予中国永久性正常贸易关系地位（PNTR）待遇的决议，从此美国对华贸易政策开始逐渐以经济利益作为最主要的考虑因素，不再将其作为政治决策与战略的附庸。

克林顿政府两届任期内，美国对华贸易政策从早期的施压工具变为合作与博弈的手段，其对华战略从开始的接触转变为后期的全面接触及合作，政治上的定位影响了中美双边贸易的发展，但随着中国加入世界市场，美国企业商人在华经济活动的增多，经贸利益因素在美国制定对华政策中的重要性逐渐攀升，而贸易政策的独立性也逐渐增强，中美经贸关系成为了中美整体关系的战略支点之一。

总体来说，冷战结束初期，中国被美国当做是“改造”对象。美国政府为了保持自己在世界体系中的领导地位，建立冷战后的世界新秩序，一方面防止新的对手重现；一方面高举民主、自由的旗号，试图改造不同体制的国家。^[11]中国成为美国重点防范与注意的对象。最开始由于苏联解体，社会主义制度的优越性受到了考验，人们对中国的看法也持怀疑态度，“中国崩溃论”、“中国发展质疑论”等观点常常见诸西方媒体。然而随着中国经济改革，实力快速发展，“中国威胁论”便替代了过去的看法，成为美国舆论主流。这一时期，美国要么把中国视为不可持续发展，终将会崩溃的“失败者”，要么夸大与中国的对立性，将其视为威胁美国利益的“敌人”，由于建交以来两国交往发展的不可逆性，在接触中美国常对中国施压与制裁，试图将中国改造成符合美国设定的模式。在这段时期交往中，中美双方地位并不平衡，美国在各方面占据了主动，中国在政治及经济多是被动应对美国的做法。美国关于中国的战略定位以及中美双方在交往中的不对称性导致了两国关系波折不断及经贸往来摩擦频发。