保障房和住房公积金的住房保障功能分析

1.不同地区被访者居住条件得到不同程度的改善。随着居民收入水平和生活质量的不断提高，住房公积金对改善型住房的支持力度加大，各市州居民的购买和支付能力提高，居住条件及环境得到了不同程度的改善。以住房面积为指标，被访者拥有住房的面积以71～100平方米的最多，占被访总人数的53.56%；101～140平方米的占33.29%；70平方米及以下的占10.54%；141平方米及以上的占2.61% （见图4）。与过去三年的调查数据相比，2017年面积为71～100平方米的住房占比依然最大，其中，2015年的占比较2014年的占比增长了14.78个百分点，之后，2015—2017年三年内的占比基本稳定并保持在五成到六成之间；70平方米及以下的占比呈下降趋势。

图4　2014年、2015年、2016年、2017年被访者居住房屋面积的对比

分地区来看，不同地区被访者住房面积的结构变化基本趋同，即面积较小的住房逐渐减少，面积较大的住房逐渐增多。因而，从居住面积衡量，被访者的居住条件整体上得到了一定程度的改善，但不同地区被访者居住条件有一定的差别。如，兰州作为西北部地区重要的中心城市、省会城市、全省唯一的特大城市，其住房市场发展较快，流动人口不断增加，各种面积住房的分布相对均衡，其住房需求更显多层次多样化（见图5）。

图5　不同地区被访者居住房屋的面积分布

2.中等以下收入家庭通过多种途径解决居住问题。居民住房商品化改革以来，保障房和住房公积金充分发挥了其住房保障的功能，通过购、建、租等方式满足了大多数城镇居民的住房需求。在本次调查中，47.80%的被访者暂时没有自己的产权住房，他们的居住状态也不尽相同，以租房为主，还有部分人借住在父母亲友家或住单位集体宿舍（见图6）。此次调查显示，众多中高收入家庭的住房需求得以满足，但一些中低收入家庭^[5]的住房问题还没能得到妥善解决。被访者中，有一些刚参加工作的90后群体的收入不高，资产积累有限，买不起住房，通过申请廉租房，缴存和提取公积金支付房租等途径解决居住问题。

图6　无产权房的被访者的居住方式

3.中等以下收入家庭的住房自有率较低。住房自有率^[6]是衡量家庭安居水平的标准之一。从住房自有率这个指标考察，月收入2000元以下的家庭中，没有产权住房的占75.36%；月收入2001～5000元的家庭中，没有产权住房的占52.02%；月收入5001～10000元的家庭中，没有产权住房的占23.40%；月收入10000元及以上的家庭中，没有产权住房的占比最少，仅为5.46%（见图7）。反之亦然，收入越高的家庭中拥有产权住房的占比越高，收入越低的家庭中拥有产权住房的占比越低。由此可见，被访者中等以下收入家庭的住房自有率较低。在看重“有房子就有安身之所、有属于自己的家”的民族传统文化社会里，中等以下收入家庭住房自有率低会影响到他们的归属感和安全感。因而，当前还是要继续完善住房保障制度，通过改革发展住房公积金制度，加大对中低收入家庭住房金融的支持力度。

图7　被访不同收入家庭的房产产权情况分布

4.保障房建设力度加大，越来越多的中低收入家庭的居住条件得到改善。随着房地产市场建设进程的不断加快，越来越多的城镇居民购买了住房。本次调查中，52.20%被访家庭置有房产，其中，有一成多的被访家庭拥有2套及以上住房。在购买的住房中，商品房占79.40%，保障房占19.00%，其他占1.60%。可见，购买商品房依然是绝大多数被访者解决住房问题的主要途径。调查结果还表明，由于各种类型的保障房针对的对象、价格和房产证的办理是有所区分的，所以56.90%的无住房被访者希望能申请到经济适用房或限价商品房；14.37%的希望能申请到廉租房或公租房；其余28.73%的还没有想过要申请保障房或者估计自己条件不符合，申请不上。

1.四成多被访者表示了解本地住房公积金政策，但仅一成知道其具体内容。住房公积金是涉及民生、关乎和谐社会建设的一项重要的社会保障制度，做好这项制度的宣传工作尤为重要。此次调查中，56.13%的被访者表示“没有听说过”和“听说过但不了解”公积金制度，“了解一点”的占被访总人数的32.97%，“比较了解”的仅占10.90%（见图8）。可以看出，要扩大住房公积金的社会影响力，让住房公积金这项惠民制度深入人心，需要通过多种形式来开展和加强宣传工作，进一步营造出有利于落实住房公积金制度的社会氛围，提高缴存的积极性，扩大住房公积金覆盖面，引导缴存职工使用住房公积金贷款购房来改善居住条件。

图8　被访者了解本地住房公积金政策的情况

2.八成被访者认为保障房与住房公积金对于解决住房问题有帮助。我国住房市场由商品房市场和保障房市场两部分组成，双轨并行。20世纪90年代后期开始保障房建设，在2000年达到增长峰值后萎缩，2005年几近停滞，直到2010年为了配合抑制商品房房价的调控政策，才再次重启。2010年6月至今，地方政府不断加大对保障房的建设力度，保障性住房总量不断扩大，解决了一部分靠自身支付能力不能解决居住困难的最低收入以及中低收入家庭基本的住房问题。此次调查中，78.08%的被访者认为“保障房对于解决住房问题很有帮助和有帮助”（见图9）。

图9　被访者对公积金和保障房作用发挥评价的情况

随着住房公积金制度全面实施，住房公积金制度给政府、单位职工带来的好处逐渐显现出来，通过发放住房公积金个人贷款，减轻了在停止实物分配住房后，职工个人购房面临的资金压力。此次调查中，80.65%的被访者认为“住房公积金对于解决住房问题很有帮助和有帮助”。2016年甘肃住房公积金支持职工购建房1073.55万平方米。同年末个人住房贷款市场占有率为37.22%，比上年同期（同口径计算）增加1.15个百分点。通过申请住房公积金个人住房贷款，可节约职工购房利息支出313916.76万元。^[7]职工和单位缴存的住房公积金已累积成为一定数量的住房储金，为支持职工住房消费提供了及时而有力的资金保障，有效地带动了住房建设和消费。以上两组数据说明，随着民众对保障房和住房公积金功能作用的肯定，越来越多的人对这两项政策给予了更多的关注和支持，目前已经拥有良好的、广泛的群众基础和社会认可。

3.二成被访者曾使用过住房公积金贷款买房。近年来，住房价格不断上涨，职工的工资涨幅明显不足以满足高房价的要求。在住房市场上，中高收入家庭对于房价的高速增长勉强能应对，而中低收入家庭在面对高速增长的房价时就非常迫切需要公积金的支持。2014年之前，大多数公积金缴存者只有等到退休时才能支取和使用自己缴纳的公积金，这在一定程度上限制了公积金制度应有的帮助作用。调查显示，19.02%的被访者表示曾使用过住房公积金贷款买房（见图10）。由于低收入家庭大都受不在体制内等因素的限制而无法享受公积金待遇，所以公积金对降低低收入家庭的购房成本、提高购房能力影响力微弱。

图10　被访者使用住房公积金贷款买房的情况

2015年，甘肃省住房资金管理中心根据住建部、财政部、人民银行联合发文《关于放宽提取住房公积金支付房租条件的通知》，对省属、中央在兰单位住房公积金部分提取政策进行调整，将公积金提取条件从只能用于买房贷款，扩充到用于支持租房、家庭自有住房消费、城镇居民最低生活保障和偿还贷款等费用范围，改善了之前公积金提取使用的多方“不适”，改变了若不买房只能等退休才能一次性提出等提取不便的状况。由此看出，目前公积金的普适性及使用效率有待进一步提高，有待于不断健全和完善公积金政策并出台相应的配套措施。

1.被访者认为，保障房的市场调控作用比公积金的更为明显。城镇实施住房分配制度改革以来，为了稳定房价，更好地调控房地产市场，自2003年以来政府在宏观调控层面出台了一系列房地产调控政策。通过运用土地、信贷等多项杠杆工具，加大对低收入者的住房保障，完善廉租房、经济适用房、限价房、公共租赁房等保障性住房各项制度。当问及“您认为哪些政策对调控房地产市场有效果，并具有长期性和稳定性”时，按选择次数由多到少排列依次为：房屋限购（45.05%）、住房（不动产）登记制度（31.32%）、保障房（30.77%）、房产税（27.20%）和公积金（18.13%）（见图11）。

图11　被访者对各项房地产调控政策实施效果的评价分布

2016年甘肃在完成住房保障工作方面，累计落实到位中央补助资金59.16亿元，省级补助资金8.66亿元，落实棚改专项基金44.39亿元，实施棚户区改造13.0716万户，开工率100%；货币化安置7.26万户；分配入住公共租赁住房39.5万套，占2008年以来累计开工建设总量的88.7%。^[8]这组数据说明，随着政府越来越重视民生建设的加强和投入，民众对住房保障政策的感受和认识愈发清晰，满意度较高。被访者普遍认为加大住房保障体系建设是房产调控绩效较好的政策之一，其调控住房市场的效果比公积金的效果更为明显。

2.七成无住房被访者不是公积金缴存户，绝大多数无住房被访者希望被纳入公积金覆盖范围。甘肃省住房公积金缴存覆盖率，2014年为70.38%，2015年为71.51%，2015年比上一年增长了1.13个百分点。到2016年，甘肃住房公积金缴存职工中，国家机关和事业单位占55.97%，国有企业占31.42%，城镇集体企业占1.01%，外商投资企业占0.17%，城镇私营企业及其他城镇企业占10.24%，民办非企业单位和社会团体占0.35%，其他占0.84%。^[9]调查显示，72.83%的无住房被访者不是公积金缴存户，这其中有68.89%的人希望被纳入公积金覆盖范围。

调查过程中我们发现，一些进城务工人员由于受收入的限制其居住水平往往较差，居住条件亟待改善。2016年4月，甘肃省住建厅下发《2016年全省住房公积金管理工作要点》，明确了从当年开始进一步扩大住房公积金制度覆盖面，将住房公积金制度实施范围逐步扩大到农民工，逐步将在城镇稳定就业的农业转移人口纳入制度范围。但是，在实践操作中，存在如农民工在连续缴存公积金达到一定期限后进行贷款，贷款后便不再继续在原账户缴存公积金等问题。因此，整体来讲，公积金缴存覆盖扩面工作滞后于现实需要，相关改革措施推进的速度较慢、途径单一、办法少。

3.超过六成的被访者表示购房时会考虑使用公积金贷款支付购房款。随着住房公积金制度的吸引力不断增强，主动要求缴存公积金的单位和职工在增多，使用和提取公积金的人群也在不断扩大。2016年，甘肃个人住房贷款发放额、公转商贴息贷款^[10]发放额、项目贷款发放额、住房消费提取额的总和与当年缴存额的比率为151.78%。同期住房公积金缴存职工中，低收入群体^[11]占41.64%，中等收入群体占54.05%，高收入群体占4.31%；住房公积金贷款职工中，低收入群体占36.68%，中等收入群体占60.87%，高收入群体占2.45%^[12]。有被访者表示，原来不愿意缴纳住房公积金，怕单位扣缴了后不再返还，即使返在购房时也起不了多大作用。但是，看到了公积金对周围越来越多的人的购房支持发挥出的保障作用，他们参与住房公积金制度的主动性、积极性大大增强。(www.xing528.com)

截至2016年底，甘肃累计发放公转商贴息贷款30笔1，465.80万元，累计为缴存职工贴息0.48万元。^[13]住房公积金个人住房贷款利率比同期商业性个人住房贷款基准利率低1.65—2个百分点，可以减轻职工住房消费支出，因此，45.25%被访者表示购房时会考虑使用公积金贷款支付购房款，比考虑使用商业贷款的被访者多出24.27个百分点；考虑使用公积金贷款和商业贷款组合使用的被访者占被访总数的17.38%（见图12）。可以看出，住房公积金制度实施以来取得了良好的社会效益，被访者给予公积金制度比较高的评价。

图12　被访者购房时考虑使用公积金贷款支付购房款的情况

1.半数被访者认为房价会继续上涨，较去年同期上升5.44个百分点。房价是房地产市场预期的重要指标之一，它会影响到居民的住房消费需要和购房意愿，同时也关系着公积金的提取和使用状况以及保障房在整个住房市场上发挥作用的大小。对于未来房价走向的预期，调查显示，认为房价上涨的比例为54.22%，认为房价基本稳定的比例为27.79%，分别比上一年度上升了5.44、1.35个百分点；认为房价下跌的比例为7.36%，比上一年下降了1.91个百分点（见图13）。这一调查数据与2016年同期调查结果基本一致，五成左右被访者认为房价一定会上涨。由此说明，很大一部分居民对房价的预期一如往常，比较理性地判断出，房价会一如既往地保持稳定或是有上涨趋势。

图13　2015年、2016年、2017年被访者对未来房价预期的对比

2.三成被访者表示自己或者亲朋邻里受惠于保障房政策。从全国范围内存量住宅类型来看，商品房与保障房比例为9∶1。根据测算，保障性住房的套数在住宅存量市场上的占比不到10%。由此推断，目前住宅市场中高达90%以上的人通过商品住房解决居住问题，而保障性住房供应量不到10%。若以整个收入阶层中最低30%的家庭作为保障对象，在这部分人群中，也只有1/3的人能享受到住房保障。^[14]当问及“您或者亲朋邻里是否有享受到保障房的情况”时，31.15%的被访者回答为“有”，46.45%的被访者回答为“没有”（见图14）。三成被访者表示自己或者亲朋邻里已经受惠于保障房政策。

2011年以来，在一系列加强和改善房地产调控政策措施的作用下，甘肃住房市场供求格局出现明显变化，保障性安居工程建设进展顺利。在公共租赁住房建设方面，截至2015年底，甘肃省政府投资公共租赁住房总套数357652套，其中2013年底前开工建设281941套、2014年开工建设49417套、2015年开工建设26294套。截至2017年5月底，全省2013年年底前政府投资公租房完成分配273563套、分配率为97%，2014年政府投资公租房完成分配38410套、分配率为77.7%^[15]。

图14　2015年、2016年、2017年被访者对未来房价预期的对比

3.四成被访者对公积金的公平性提出异议。公积金作为一种互助性的住房基金，缴存分（国有）单位和个人两部分，可在缴纳个人所得税税前予以扣除。这意味着，个人缴存越多，享受的税收优惠越多，其实质是在工资总额不变的情况下，实际收入提高。针对此种情况，有被访者提出住房公积金制度有失公平，如收入越高的缴存越多，买得起房的都是中高收入者，却在使用着低收入者缴存的公积金，有“劫贫济富”之嫌；某些地方公积金成了管理机构“私房钱”，浪费惊人；公积金沉睡、缴存不公等问题。调查结果显示，38.41%的被访者认为，公积金制度对高收入和中低收入家庭都有利；25.26%的被访者认为，中低收入家庭获利更大；23.53%的被访者认为，高收入家庭获利更大；12.80%的被访者认为，仅对高收入家庭有利（见图15）。

图15　被访者对住房公积金公平性认可程度分布

可以看出，六成被访者认可公积金的公平性，但四成被访者对此提出了异议。一些被访者表示，自己是缴存职工，因为收入较低买不起房而享受不到公积金的优惠，且较长时间内都无法使用公积金。但是，单位里一些收入相对较高的同事，依靠公积金的低息优惠购房，还可以提取做其他用途，是不是有“劫贫济富”的嫌疑。还有一些被访者表示，一些高收入行业往往尽可能为员工缴存较高比例的公积金，如果监管形同虚设，没有机构去查处纠正，这是不是将国有财富通过合法渠道，转为企业的“特权福利”。

4.不同阶层对住房公积金的使用情况存在差异。2016年甘肃职工贷款所购住房套数中，90（含）平方米以下占16.82%，90～144（含）平方米占78.01%，144平方米以上占5.17%；新房占86.84%，二手房占13.16%。职工贷款笔数中，单职工申请贷款占33.98%，双职工申请贷款占65.17%，三人及以上共同申请贷款占0.85%。贷款职工中，低收入群体占36.68%，中等收入群体占60.87%，高收入群体占2.45%。^[16]在住房公积金制度建立之初，城镇职工就业单位绝大多数是公有制性质，大家享受的是无差别化待遇，但是随着社会变迁和经济发展变化，非公经济发展壮大，在非公有制单位就业的职工其单位配比的这部分公积金就有可能缺少保障。另外，个体工商户、自由职业者和大量的进城务工人员，基本上没有在住房公积金的覆盖范围内。而且，不同群体使用过公积金贷款的情况也有所差别。此次调查显示，使用过公积金贷款的被访者中，办事员或一般管理人员、教师或专业技术人员、国家与社会管理者阶层（处级以上干部），分别占了28.85%、28.57%、25.00%；国企或私企中的高级管理人员、产业工人、个体工商户、商业服务业员工分别占了18.75%、16.13%、12.50%、12.50%；城乡无业、失业、半失业者阶层占3.55%（见图16）。

图16　不同群体被访者使用过公积金贷款情况分布

1.加强保障房和公积金制度的宣传工作。一项好的制度，如果群众不了解或者不清楚，就不能发挥很好的作用，就不能显示出良好的效果。因此，政府及相关部门应采取各种形式，通过现代媒介及多元化的宣传形式（媒体、活动和现场等）宣传保障房和公积金政策，包括这两项制度的基本规定、工作动态及政策变动等内容，使其影响力不断扩大，让住房惠民政策深入人心，营造有利于保障房和公积金制度在不同地区贯彻落实的社会氛围，切实发挥出保障房和公积金的功能和作用，引导民众恰当使用现行住房保障体系框架下，适合自己或可以充分利用的各项保障制度，满足或改善自身的居住条件。

2.提高保障房申请及分配过程的公平性。保障房亦称政策性保障性住房，是政府在对中低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有社会保障性质的住房，包括两限商品住房、经济适用住房、政策性租赁住房以及廉租房。访谈过程中，一些被访者认为保障房有效地缓解了住房压力，只是感觉分配公开透明度不够，建筑质量和配套设施水平也有待提高。对于如何改进或解决保障性住房方面存在的问题，提出“需要加强监督，提高政策实施过程中的公开度和透明度”（占总选择次数的56.44%）；“加大宣传保障房的申请条件、审核及公示程序等内容”（占总选择次数的53.70%）；“需要解决保障房地段过于偏远、基础设施不配套等配套设施问题（占总选择次数的39.73%）；”“需要增加保障房的建设供应量，扩大保障房的人群覆盖范围”（占总选择次数的37.26%）；“需要提高房屋结构设计标准和质量”（占总选择次数的20.00%）（见图17）。说明近六成被访者认为保障房申请及分配过程存在不公平问题，希望政府在落实保障制度方面予以关注并着力解决。

图17　被访者对改进或解决保障房存在问题的具体建议分布

3.加快公积金制度改革，解决公积金面临的公平及效率困境。2012年以来，社会各界关于修订《住房公积金管理条例》的讨论沸沸扬扬，除了涉及公平性的问题以外，重点论及了公积金“扩面”和“提取”等使用绩效方面的问题。人民日报也发文道，不同行业、不同所有制企业间职工住房公积金缴存水平差距较大。国有企业、垄断行业的缴存水平远高于民营企业和非垄断行业，住房公积金的缴存，也是社会保障公平性的一种体现。当问及“政府从哪些方面着手会提高住房公积金的使用绩效”时，按被访者选择次数由多到少呈四级梯级分布：第一级是“简化手续，放宽公积金提取条件”占51.99%；第二级分别是“加大公积金支持住房贷款的力度”占48.01%，“向中低收入者倾斜，拓宽公积金使用的条件和范围”占45.03%；第三级分别是“提高公积金制度实际覆盖率”占37.09%，“促进公积金覆盖的公平性”占34.11%，第四级分别是“公积金异地缴存和提取更为方便”占28.15%，“公积金可以像银行存款一样，通过网络或在ATM机上进行查询和提取等自助服务”占27.15%（见图18）。这组数据反映出，住房公积金制度的某些功能定位及作用发挥的情况，已经不能适应中国社会经济环境，在未来的改革发展过程中，要着力从顶层设计着手解决公积金具体政策内容不当、缴存和使用公平缺失、法律规定空白点多、管理混乱等问题。

图18　被访者对公积金制度改革的建议分布

（1）扩大住房公积金的覆盖范围。有数据显示，2014年全国80%的民企职工未有住房公积金覆盖，因“所有制”身份不同而导致的住房公积金“保障差距”，正在形成一种新的因“所有制”而造就的“不公平”。因此，需要扩大缴存覆盖面使住房公积金惠及每个城镇就业者，逐步把个体工商户、自由职业者和大量的进城务工人员纳入到住房公积金体制中。

（2）完善公积金提取制度，提高居民使用公积金的积极性。近年来，全国各个地方都在探索扩充公积金的提取方式，如租房、装修、首付、疾病等方式，使公积金不再沉睡。截至2016年年底，甘肃提取总额 652.68亿元，同比增长 29.94%。^[17]当问及“不想或不考虑使用住房公积金贷款的原因”时，按被访者选择次数从多到少依次排列分别是：“向亲戚朋友借款买房，不想付利息而增加额外负担”占32.25%；“公积金贷款有额度上限规定，不够或不足以支付购房款”占32.25%；“公积金贷款放贷时间相对长，作为二手房房主为了能尽早收到房款，会拒绝购房者使用公积金贷款”占23.19%；“公积金贷款有利率，需要还房贷，影响正常生活质量”占19.93%；“生活比较宽松，全款买房，没有贷款压力，不用想着每月还钱”占17.75%；“公积金贷款购二套房时利率不变，将公积金贷款留作购买二套房时使用”占11.96%（见图19）。

图19　被访者不考虑使用公积金贷款的原因

一些被访者认为，应该拓宽住房公积金的提取和使用方式，使住房公积金能满足不同群体的各类住房需求，根据不同群体的实际需要对住房公积金的使用结构和方式进行调整，低收入者可以在买不起房的情况下动用住房公积金支付房租，使住房保障功能得到多角度体现。从现在各地的情况来看，新规对于公积金放宽的形式主要有四种：第一，扩大公积金使用范围；第二，减少提取标准；第三，缩短提取频率；第四，增加提取金额。与经济较为发达的省份、东部沿海城市相比，甘肃省地处中西部地区，由于受经济基础、房地产市场发展阶段以及住房消费观念的影响，资金使用率较低。因此，甘肃及其行政区划内的市在切实落实国家有关放宽公积金制度的基础上，更应该通过改革创新进一步放松公积金的提取条件。

（3）提高住房公积金资金使用效率。住房公积金资金改革的一个主要目标是，完善向中低收入者倾斜的住房公积金贷款政策，在进一步提高资金使用效率的同时，保证制度运作和施惠对象的公平性。探索实施差别化贷款政策，对高收入者多次低息购房贷款，出台相应的限制政策；对于中低收入者首次住房公积金贷款买房予以一定政策倾斜，发挥住房公积金对中低收入者的政策性住房保障功能。