推进甘肃棚户区改造的可持续发展对策

要重新认识、定位和思考甘肃新一轮棚改工作，将棚户区改造置于整个城市经济社会发展的大系统之中，统筹考虑优化城市内部空间、推动城市经济社会可持续发展。根据城市的整体布局条件和资源环境的承载能力，对棚户区改造工程进行高标准的规划。合理规划棚户区范围内的资源，让这些资源与完善城市功能相结合，真正融入城市建设之中。合理规划棚户区改造项目及周边的路网、绿地公园、学校、医院、市场等配套设施。满足居民对居住环境、公共设施、公共卫生、社区交通、公共服务等方面的需求，建设高水准社区。地方政府要针对棚户区的建设用地进行统筹安排，保证土地供应数量。将低效利用的建设用地进行再开发，引导产业聚集，形成土地利用的规模效益，提高土地利用效率，为城市新兴产业提供良好的发展空间，实现资源型工矿类城市成功转型。

立足于城市的长期发展，以人为本制定改造、拆迁和安置政策，充分调动和发挥棚户区改造的各方主体作用。一是发挥基层政府的征收主体作用，建立严格履行征收程序，遵守公平公正原则；二是发挥居民主动参与建设和社区管理的积极性；三是发挥开发商建设主体作用，在开发建设中注重科学合理的设计，房屋质量及配套基础设施建设。

在传统棚户区改造模式日益浮现问题的情况下，应充分激发棚户区改造可持续内生动力，尽快创新棚户区改造模式。坚持以政府为基础、企业为关键、居民为核心，由政府搭建平台，并将就业、保障、收入等问题统筹考虑，借助央企雄厚资金实力和技术优势参与全省棚改项目，实施“货币补偿—自主选房—高标准棚改”的新模式。在棚户区改造中积极推动政府购买服务模式，推进货币化安置，消费过剩住房供给，促进人口流动，防止形成新的棚户区，为棚户区居民购买住房和就业创业等提供帮助。

甘肃各地在城市棚户区改造过程中，应以城市功能转型、历史文化保护与传承和城市综合治理和更新为导向对棚户区的增值进行可持续改造。如白银、金昌和嘉峪关等资源枯竭型城市在棚户区改造中，应把棚户区改造与城市发展、产业转型相结合，调整城市功能布局，可持续地提升城市经济，实现资源型城市的全面复兴；对省内有丰富历史文化资源的城市，在改造中可尝试将文化地产与棚户区改造有机结合，保留该地区原有的历史文化内涵，充分将文化传承与商业开发相融合，让旧棚户区焕发新的生机。目前国内已经有许多棚户区改造与文化地产完美结合的成功案例，如北京南锣鼓巷、上海田子坊、西安大明宫遗址等，都提供了许多值得甘肃借鉴的思路；对于综合发展能力较强的城市，在棚户区改造中，应系统地与城市更新、环境治理等城市建设活动结合，采取政府引导、市场运作的模式对城市进行综合治理，全面提升城市形象。

未来甘肃无论是棚户区改造还是配套基础设施建设，都需要有巨额资金投资支持。从全国各地的创新实践来看，前期创新的重点在于融资机制方面。

1.在加大财政资金投入力度的基础上，通过补助、奖励以及贷款贴息等进行融资。从城市建设税、城市基础设施建设费用以及土地出让收入中，融出一部分资金，用于棚户区改造工作的建设资金。通过国家信用担保等途径增强融资平台在资本一级市场与二级市场的资金融资能力，为国家开发银行、棚户区改造实施主体等提供可持续的低成本的贷款或资金来源。

2.加强和金融机构之间的合作，积极创新金融工具。不断加强与国开行甘肃分行、农发行甘肃分行各种金融机构之间的密切联系，提升相互之间的合作层次、规模以及水平，获得更多的金融贷款资金支持。不断创新金融产品，使用住房公积金结余基金、房地产信托基金等多种形式筹集资金。以当地的融资公司为主要融资平台，开发企业债券或中期票据，为PPP模式以及政府采购模式提供大力支持。

3.鼓励社会资本参与棚户区改造，拓宽棚改融资渠道。通过税费优惠政策等多种形式，吸引实力强、信誉高的央企参与甘肃各地棚户区改造，让企业自行投入自有资金，保障棚户区改造工程的资金链完整，提升棚改品质、提升工程质量。针对直接融资的民间资本，通过提高容积率和商业服务设施建设比例等形式保障投资收益，提升民间企业家的参与积极性和主动性。尝试将棚改项目和商业项目捆绑起来进行开发，鼓励与引导其利用直接投资、间接投资、参股以及委托代建等多种方式来参与到棚户区的改造中来。(www.xing528.com)

4.加强PPP模式在棚户区改造中的应用。针对目前甘肃棚改实施主体投资动力减弱等问题，地方政府应积极从政府、金融机构、开发企业、棚改区居民等几个方面着手，不断促进PPP模式的创新。如在政府的主导下，通过财政、税收、贷款、土地政策、信用担保等方面政策支持，以及对棚改、房地产开发、配套基础设施、公共事业与管道收费等项目进行打包，通过做大利润和拉长特许权周期来吸引社会资本参与。

5.强化后续综合开发以及利用。甘肃地方政府需要积极地利用立法、行政命令、政策激励等多种有效地途径，对商业资金、慈善资金以及政策性资金等多种渠道进行有机地整合，让专门针对低收入居民的就业、创业、医疗、教育等多种民生项目的社区公共金融服务体系得以完善，尽可能地满足棚改住户的需求。同时，还需要大力鼓励企业根据棚改项目将腾空土地的后续综合开发与利用做好，形成良好的现金流补充，让企业的资金压力得到缓解。

地方政府不仅需要在整体规划和筹集启动资金方面做足工作，还需要加强棚户区改造的后期管理和服务工作。

1.完善社会保障制度，坚持为棚户区居民提供购房、就业与创业帮助。在住房保障制度方面，地方政府应结合实际情况，建立、健全相关制度，了解与掌握棚户区居民现实需求，确定改造对象，制定住房保障的科学合理标准，利用现代科技及时、全面地公布房源信息，切实解决好群众在选房和购房过程中的问题；在就业保障制度方面，地方政府应借鉴国家宏观社会就业保障水平和甘肃社会经济发展实际情况，加大对棚户区原住居民就业保障力度。对于因搬迁导致的重新就业与创业人员，应该积极提供就业创业信息，健全就业创业帮扶体系，从根源上消除棚户区的致贫因素。

2.把握好棚户居民安置聚集与分散的最佳平衡点。棚户区的改造要充分考虑居民以及市场对小区位置、规模的接受程度，尽量避免建设大型、集中的改造区，要着重选择便于就业和房屋经营的位置，例如城市商业区、产业开发区和密集居民区，促进低收入住区与其他城市社区的接触，促进包容性城市的建设。

3.进一步完善社区管理机制，建设宜居的社区生活。棚改新社区在改善群众居住条件的同时，仍然要面对旧的生活方式向更文明的生活方式转变问题，面对一系列由于这种转变带来的支出增加、基础设施完善、后续的物业管理等问题。对城市贫困社区的更新，首先要解决“住得进”的问题，实现居者有其屋。从低收入群体的实际出发，建设安全、文明、低成本的“适用”生活模式建设尤为重要。新社区的管理目标要坚持环境效益、社会效益、经济效益三者的有机结合。针对棚户社区居民的特殊性，政府应在其后续管理上强化保障功能，采取物业费补贴、提供公益性岗位等措施摸索适合棚改安置区后续管理的方法。

4.进一步完善棚户区改造的监管工作。政府应加强棚改监管制度建设与执行，特别要加强对棚改整个流程的监管制度设计。在完善监管制度的同时，要加强监管方式的创新，采取实施主体内部自我监管、社会监管和政府审计监管相结合的多元化监管方式。特别是采取货币化安置的新棚改思路后，要对棚改涉及的相关信息及时向社会进行公布，确保信息的透明化，通过引入社会主体来加强监管，提高监管效率，降低监管成本。这不仅是和谐社会需要，也是运用PPP模式的前提条件之一。