国内棚户区改造经验及启示

我国棚户区改造实践经过多年发展，各省区根据自身经济实力、社会现状、土地资源等不同背景，探索形成了多种具有典型代表性的棚户区改造模式。

1.辽宁资源型城市转型导向下的棚户区改造模式。2004年，辽宁率先在全国进行了规模化棚户区改造，主要采用“政府主导，市场运作”的模式，通过政府搭建平台，提供优惠政策，进行市场化运作，激励私人资本进入棚户区安置房源提供，改造主体、融资模式、运营模式共同构成了棚户区改造的动力。

在融资模式上，辽宁棚户区改造建立了“九个一块”的多元融资渠道，即：“政府补贴一块、政策减免一块、企业筹集一块、个人集资一块、市场运作一块、银行贷款一块、社会捐助一块、单位帮助一块、工程节省一块”；在空间模式上，辽宁省结合棚户区集中成片的现状，以稀释贫困聚集为目标，具体采取“整拆整建”空间改造策略，使贫困阶层与其他阶层混合起来，为良性脱贫提供条件。在改造的同时，辽宁积极整合棚户区腾出的土地，兴建劳动密集型小企业和工业园，有效调整了城市的功能空间。除此以外，通过完善棚户安置区的公共服务网络，实现城市整体空间上市政基础设施的对接。

辽宁棚户区改造模式是在政府主导下，以改善棚户区居民居住条件为主线，把棚户区改造与城市发展、产业转型相结合，调整城市功能布局，全面、系统、可持续地提升了城市经济大环境，实现了资源型城市、老工业基地的全面复兴，促进了产业结构调整和经济增长。

2.包头市北梁区文化历史传承导向下的棚户区改造模式。内蒙古自治区包头市的北梁区曾经的中心老城区，随着城市中心转移，旧区经济增长动力不足，城市基础设施建设滞后，形成了近13平方公里的棚户区，集中了包头市近50%的贫困人口。然而旧城棚户区保留了众多的历史文化建筑，为充分挖掘老城区丰富的文化底蕴，包头市北梁区以历史文化保护与传承为导向，对历史资源丰富棚户区的增值进行可持续改造，结合旧城改造，在传统城市格局上植入现代交通，梳理机遇空间，打造传统城市名片，使包头市成为全国棚户区改造规划建设和可持续发展的典型。

包头北梁棚户区改造的主体模式仍是政府主导、市场运作，不同的是在融资模式上，国家开发银行对北梁棚户区改造项目给予综合打包贷款支持。中央政策的支持使得北梁融资模式相对其他城市具有不可复制性。在空间改造上，北梁区采取了“异地搬迁为主，局部改造为辅”的策略，降低了老城区人口密度，在外城协作发展区提供保障性住房；同时梳理老城区可用的商业、文化历史、绿化公园等城市公共性活动空间，通过构建城市现代道路体系，形成内城更新、外围疏解的“1+1”合作改造模式。

包头北梁棚户区改造极大地改善了居民的居住环境，现代道路体系便利了人民的出行，实现了传统老城向现代化城市的转变，提升了老城的商业价值，充分激发了老城经济活力。

3.成都城市综合治理导向下的棚户区改造模式。成都市的棚户区大多位于城市中心区，是计划经济时期留下的国企单位的职工住宅区。为了打造生态宜居城市，提升城市综合竞争力，成都市采取了避免重复建设的棚户区改造可持续发展路径。将棚户区改造与危旧房改造、旧城更新，甚至畅通工程、新区开发、历史文化名胜保护结合起来，有效利用各项改造资金，开展城市综合治理，实现了成都中心城区全面整顿升级。成都棚户区改造的主体模式不同于以上所列举的辽宁和包头政府主导的模式，而是“政府引导、市场运作、尊重民意”型改造。以民生改造为核心，注重公众参与的棚改实践中，其“模拟拆迁”创造性地从棚改居民的视角制定拆迁规划，实现改造安置方式的多样化。

在融资模式上，成都市政府统一整理土地储备，净地出让给开发商，政府对棚改居民采取货币安置的策略并由市场解决安置房和定销房的供给；在空间改造模式上，以异地建设居住用地为主，来疏散中心区人口。对腾出的棚户区用地在用于绿化和道路建设后，主要用作商业开发，充分利用市场对资源的配置，实现中心区土地价值的提升，融资轻松和可持续，由此形成政府、市场、居民共赢的融资模式。(www.xing528.com)

成都棚户区改造采取了城市综合整治为导向的改造方式，统筹了民生改造、生态建设、文化升级等多项中心区整治事业，全面彻底解决城市建设问题，整体创建生态宜居型城市中心。

4.深圳城市更新下的棚户区改造模式。在租购并举的政策引导下，一线城市纷纷在公共住房和租赁市场发力，深圳则通过棚户区改造破解公共住房供应难题。深圳棚户区改造真正兴起是在2016年的罗湖“二线插花地”棚改项目启动。罗湖的棚户区改造以“政府主导、政府投资、政府规划”为主线，腾挪的土地资源用于建设回迁房、社会资源公共配套与保障性安居工程，不建设商品房。2017年，深圳在全市开始全面推广“政府主导-国企实施-公共住房”的棚户区改造模式。将年限在20年以上的老旧住宅区纳入棚户区改造项目，通过拆旧建新的方式实施棚户区改造，由国有企业作为实施主体承接改造，采取货币补偿、产权置换以及两者结合等方式，由被搬迁人自愿选择。棚户改造后释放的所有房源在建设、上市、分配等供应环节都由政府主导完成，大量改造住宅只租不售。

深圳推出的棚户区改造模式是政府主导，国企实施，方向是政策化、保障化、公益性。其产出主要是政策性住房，只租不售的公共租赁住房。公共住房由政府或公共机构所有，用低于市场价或者承担者承受得起的价格，向新就业职工、大学毕业生等群体出租。深圳棚户区改造模式是对国内现有棚改模式的又一创新，有助于培育新型的租赁社区市场，将对未来住房市场和住房保障体系产生重大影响。

上述几种典型模式，从不同角度为甘肃棚户区改造实践的认识带来启示，也提供了一种基于可持续性的范式思考。

一是引导市场参与，拆迁安置循环，实现建设资金供应的可持续性。棚改的资金供应是棚户区改造可持续发展极为关键的一环，政府应在引导市场参与这方面寻求更多方法，特别是向货币安置，市场化配置安置房的方向发展。同时，成都的“模拟拆迁”也值得借鉴，它从棚改居民的角度出发，制定了最经济的拆迁安置模式，使拆迁安置过程有序衔接起来，从根本上解决住房供应不足的问题。深圳只租不售的公共租赁住房棚户区改造模式，更接近公屋与商品房并重的香港模式，或者是以政府组屋市场为主的新加坡模式，有助于培育新型的租赁社区，只有实现政府、市场、居民三方利益的平衡才能持续地推动棚户区改造进程。

二是基础设施先行，提升建设质量，实现居住环境的可持续性。对于甘肃这样基础设施建设长期落后的地区，在推进棚户区改造中，应将配套基础设施、公共服务设施建设作为改造重点，新建安置区的选址与基础设施、道路系统建设、公共服务设施相结合，以提升棚改的质量和群众的满意度。同时，提高住宅规划标准，新建安置房要考虑多代居民的入住问题，其房型结构要能够满足重复利用。

三是加强公共参与，反贫机制跟进，实现社会发展可持续性。辽宁模式空间改造的“稀释贫困空间”策略，使贫困群体与社会其他阶层进行融合，打破了贫困的恶性循环；包头北梁和成都模式，对老城人口进行疏散，打造新的空间路径和产业路径，同时民间社区组织的建立也是提高公共参与的手段，这些模式值得甘肃各地在棚户区改造实践中学习。

四是甘肃各地在借鉴以上改造模式的同时，应立足地方经济社会背景，与城市发展目标及规划相结合，找到适合本地区的棚户区改造模式，并从经济可持续、环境可持续、社会可持续三个方面借鉴典型模式的优点，完善不足，以可持续为目标，进一步提升棚户区改造的质量。