甘肃棚户区改造的模式特征及面临的发展困境

棚户区一般是指建设使用年限久、房屋质量和环境品质退化的中心老城区、老工业区和老矿区，在产业转型和体制改革过程中形成的低收入城市户籍人口居住区。甘肃棚户区改造实践已有8年，2009年甘肃在白银市开展了城市和国有工矿棚户区改造试点，经过2009年试点，2010年甘肃在全省范围内全面启动了棚户区改造，棚户区改造类型从资源型城市老工业基地的工矿棚户区拓展到大、中、小城市老城区老旧社区改造。

随着2013年《甘肃省人民政府关于加快棚户区改造的实施意见》的发布，甘肃棚户区改造进入高峰期，棚户区改造取得了较大的成果，截至2015年年底全省共改造各类棚户区住房8.88万套。这期间“政府主导、市场运作”的模式成为主导甘肃棚改棚户区改造的主要模式，与此同时，棚户区改造领域也发生延伸，从住区物质环境改造延伸到与旧城改造、生态建设、历史文化保护等方面，棚户区改造成为了甘肃重点民生工程，也成为城市更新的重要手段。

为适应国内经济社会发展形势的变化以及解决“政府主导、市场运作”模式在快速推进棚户区改造可持续方面存在的一系列问题，2015年以来，国家要求采用“政府购买棚改服务”的方式对棚户区进行改造。甘肃开始了以政府购买服务为重点的新一轮棚户区改造的各项工作，新一轮的棚户区改造项目贷款不再实行省级平台统借统还模式，而是统一采取了政府购买棚改服务的方式。采用居民自主购买、政府购买安置、货币直接补偿的方式，积极推进棚改货币化安置，打通了棚户区改造安置房与商品住房之间的通道。全省棚户区改造从过去的“政府主导、市场运作”为主的模式，开始向政府投资为主转变。截至2016年年底，甘肃棚户区改造货币化安置7.26万户，棚改货币化安置率达55.6%，位居全国前列。2013—2017年，甘肃累积实施各类棚户区改造61.16万户，有效改善和解决了260万人的住房问题。棚户区改造在改变城市面貌、完善城市功能、推动新型城镇化建设、拉动经济和投资增长等方面发挥了积极作用。截至2017年6月月底，全省棚户区改造开工110922套，开工率为66.7%，其中棚改货币化安置38208套，货币化安置率达34.4%。

甘肃在加速实施棚户区改造过程中，通过对棚户区改造的主体模式、融资模式、空间策略不断创新，探索出了具有甘肃地方特色的棚户区改造新模式。这其中，“开发企业建设、政府限价回购、被征收人自主选择”棚户区改造的“会宁模式”，成为甘肃新一轮棚户区改造实践的重要摹本。

“会宁模式”中的“开发企业建设”是指在政府主导下，对符合棚户区改造安置小区进行科学规划，由开发企业认购建设商品房；“政府限价回购”是指由政府从开发企业开发的商品房中以优惠价统一团购商品房作为棚户区改造项目的安置房，开发企业认购的安置房，在团购协议约定的有效期限内，不再向社会销售；“被征收人自主选择”是指被征收户签订征收协议后选择产权置换的，在选定的安置小区内自主选择回购房。会宁县从2014年以来，通过实施这一棚改模式，已连续3年实现了棚改100%货币化安置。“会宁模式”在全省棚户区改造中率先取得成效，并在全省多地广泛推广和积极创新。甘肃一些市县在棚户区改造中，地方政府通过统一团购商品房，由被征迁居民自主选择购买，实现了货币化安置，如武威、庆阳、酒泉等地货币化安置率均达到80%以上。

甘肃各地在棚户区改造中通过不断总结经验和创新模式，形成了具有甘肃地方特色的棚户区改造新模式，并呈现出这样一些典型特征和效果：

一是政府回购房源安置与纯货币安置相结合的方式，实现了对低收入群体住房需求的全覆盖，避免了因纯货币补偿安置后部分征迁群众对资金管理不善而导致的资金流失，形成了民生保障的“托底效应”。

二是由地方政府团购商品房方式进行的货币化安置模式，不仅破解了棚户区改造征收难、筹资难、安置难，提高了棚户区改造拆迁安置率；而且还打通了保障性住房和商品房健康发展的通道，盘活了存量房，收到了房地产去库存、城市土地集约化经营的效果，放大了棚户区改造对经济的拉动效应，使得棚改与房地产市场形成有效联动。如会宁县2014—2017年间消化库存商品房3000套、32万多平方米，库存商品房由1.1万套减少到8000套，去库存进程达到27%。

三是在货币化安置模式主导下，探索出的“政府主导、企业配合、上下联动、政企结合”的运作方式，引导企业积极参与棚户区改造，推广政府与社会资本合作模式，使得棚改实施主体实现了多元化。多元化资金投入棚户区改造后，有效节约了棚户区改造安置、过渡费用等建设成本，减轻了政府融资压力，形成了政府财政资金的“放大效应”。

四是货币化安置模式满足了棚改对象的多样化安置需求，让棚改住户与商品房购买群众共同生活在一个小区，促进了不同收入群众的融合，提高了棚改新区居民素质，避免了信贷“贫民窟”和“失管小区”的形成，城市建设的“叠加效应”凸显，大幅提升了群众满意度。(www.xing528.com)

1.棚户区改造的实施主体投资动力减弱。在棚户区改造中，各地方政府作为棚户区改造主体，对棚户区改造负总责，而项目执行主体依靠企业或开发商的参与。随着国内经济形势的变化，尤其是房地产市场的变化及新一轮棚户区改造模式的转变，参与主体的投资动能在减弱。一方面棚户区改造安置方式由传统的实物安置转向货币化安置后，货币安置较实物安置成本高出34%，同时货币安置还较实物安置需多支付部分土地成本，给地方政府财政带了较大压力；另一方面，随着土地成本的提高、全国商品房库存持续攀升、国家对房地产市场的宏观调控使得房价增速持续放缓，导致房地产企业到位资金受到影响。而现有存量商品房的造价及税费成本较高，棚户区保障房相应补偿标准与普通商品住宅市场定价差距较大，房地产企业积极性难以调动，长期和大范围参与棚改安置房的意愿并不强。目前，甘肃市州县商业价值高、容易改造的棚户区已经基本完成，随着棚房区改造步入啃“硬骨头”阶段，一些棚户区由于地点偏僻、区位差，几乎没有商业化运作价值，改造难度越来越大，由政府主导的棚改成本越来越高。在当前地方政府财政收入增长放缓，地方政府和融资平台累计债务明显加重以及拆迁难度加大等背景下，地方政府和开发商参与的积极性均有所下降。

2.棚户区改造中地方配套资金压力巨大。作为参与社会收入再分配的手段之一，棚户区改造所需资金绝大多数要由政府解决。目前甘肃棚户区改造的户均改造成本超过40万元，2017年甘肃实施棚户区改造16万多户，仅棚改项目投资就需400多亿元。2018—2020年甘肃计划实施棚户区改造63.4万户，较2015—2017三年改造量增加了22.09万户，依此计算，2018—2020年棚户区改造项目投资需2500亿元，尚不包括前期的土地整理费用以及后期的基础设施配套费用。其中近半数资金需要政策性银行支持，但由于新一轮棚改中有很多棚户区位于商业开发价值不高的区域，对社会资金的吸引力小，社会资本参与度低，同时，在融资收紧的大背景下，商业银行贷款政策也趋于保守。棚户区改造所需资金庞大，市县二级财政远远不能满足，地方政府将面临巨大的资金压力。巨大的资金缺口在一定程度上给棚户区改造带来了规划布局不合理、项目前期工作慢等问题。2017年甘肃部分市州棚户区改造项目建设进度呈缓慢态势，截至2017年6月月底，全省棚户区改造开工率为66.7%，酒泉、定西、平凉、武威、陇南、临夏等市州开工率低于全省平均水平。随着棚改的进一步推进，资金配套的重要性越发显著，如何保障配套资金的及时到位成为本轮棚改工作的重点。

3.棚户区改造的可持续融资支持难以为继。棚户区改造可持续融资意味着住房改造融资还包括其他生计条件改善的融资支持问题。由于棚户区居民的收入水平偏低，相应的信用条件存在缺陷，商业银行对该类项目实行限制性信贷政策，对棚户区改造融资造成不利影响。同时，甘肃受社会发展水平的限制，棚户区改造多元化投融资体系还不健全，主要还是依靠中央和地方政府财政专项资金和政策性金融机构的支持，还没有形成股票市场、债券市场、信托、租赁等投融资渠道，相应的平台也未建立，这种投融资模式很难持续性地支持棚户区改造的长久和稳定。

随着国务院关于促进融资担保行业加快发展的意见（国发43号文件）及新预算法的实施，地方政府只能通过自身及其部门举债，不能再通过企事业单位举债。同时，地方融资平台的政府融资职能被剥离，融资平台也不能再新增政府债务。这使得以政府融资平台为载体的“三统一”的棚户区改造融资模式难以为继，甘肃各地方政府棚户区改造资金筹措渠道非常困难，特别是配套设施建设资金很难落实。

4.棚户区改造的后期管理和服务滞后。棚户区改造不是单纯的拆了再建的过程，而是要使住进安置住房的居民在生活环境、就业水平等各方面有一个本质性提高。从甘肃目前已改造完成的棚户区看，棚户区改造完成居民入住后期安置管理难度加大。

一是物业管理困难。棚户区居民多数无固定收入，社会地位和所接受教育水平较低。棚改入住新房后，面临的是物业费、水电煤气、冬季采暖等日常生活开支。目前棚改安置小区的一般事务由物业公司来管理，部分入住居民拖欠与拒交物业费屡见不鲜，导致问题层出不穷。同时，随着经济的不断发展，各地进城务工人员不断增加，棚户区改造后安置小区的人口数量也不断增大，居住小区的占地面积也相应扩大，这直接增大了小区管理的难度。

二是公共服务管理滞后。随着甘肃棚户区改造的进行，各个安置区的学校、幼儿园、医疗机构等基础设施也都相继建成并投入使用，但相应的公共设施管理制度还有待陆续出台。

三是资源利用问题并没有得到很好的解决。棚户区内可利用的建设用地缺乏统筹安排，对棚户区范围内土地的改造数量、和功能定位上缺乏统筹把握，而且用于安置棚户区居民的土地没有物尽其用，不同功能的用地都难以得到有效利用，不利于集中式产业的发展。