经济新常态下我国产业变迁形式的分析

产业变迁是经济发展的一个显著特征，随着经济的发展，产业会不断优化升级，新兴产业、高附加值产业、高新技术含量产业的产值份额会不断增加，而传统产业、落后产业、低附加值产业的产值份额会不断减少。

那么驱动产业变迁的因素是什么呢？由于产业变迁是经济发展的表现，因此，驱动经济发展的因素就是驱动产业变迁的因素。早期的经济理论强调了要素投入对经济发展的决定作用。事实也证明了，在许多地方经济发展的过程中，劳动、资本等要素投入都曾成为主导经济发展的关键因素，如我国改革开放以来的高速增长，就有赖于要素投入的增加，但要素投入具有边际报酬递减效应，且难以实现经济的持续发展。“新经济增长理论”认为经济发展来源于技术进步，越来越多的学者也认同创新驱动的技术进步是经济发展的根本动力。既然创新驱动的技术进步是经济发展，进而也是产业变迁的根本动力，那么创新驱动如何实现呢？不同学者有不同看法，新古典经济学者认为依靠市场机制激励创新，市场的微观主体为了获得更有利的市场机会、提升产品的市场竞争力、追求更高的盈利，会不断地提升产品的质量、扩大产品的规模、创造新产品，即在市场机制下，市场微观主体会主动参与到创新驱动的技术进步中，以获取更高的利润，进而影响或主导产业变迁。新自由主义者同时也认为，政府由于信息缺乏，无法在创新发生前挑出创新者给予扶持、激励，因此，政府无法有效地实施激励措施来驱动创新，因而反对政府通过产业政策来影响产业变迁。而新发展主义者强调政府的积极干预，认为创新的前提是知识的生产、传播、扩散，而知识具有公共物品的属性和“正外部性”，单纯依靠市场机制无法促进知识所驱动的创新，需要政府通过政策的激励作用来引导和驱动创新。特别是经济发展早期，产业的整体技术水平很低，政府更应该主动通过政策来激励引进技术、发展科研，以促进知识溢出、弥补技术不足。因此，新发展主义者认为政府可以通过行政手段或产业政策来影响甚至主导产业变迁。

由于市场微观主体在追求科技创新和技术进步的过程中，普遍面临着信息不对称、知识技术外溢、创新高风险等问题，使政府干预成为必然。世界各国的经验也显示，大多数国家的政府都在一定程度上对产业变迁进行了干预，通过行政手段或产业政策促进产业的变迁，提升产业变迁过程中的效率。因此，在产业变迁的过程中，市场和政府都是驱动创新、促进技术进步的重要因素，两者缺一不可，关键是政府和市场角色的良性互动。但市场机制和政府干预对促进技术进步的影响机理不同，适用于不同的经济环境和经济发展阶段。在经济发展的早期，政府干预对促进技术进步更有效率，随着经济的不断发展、市场机制的不断成熟，政府干预的弊端会显露出来，而市场机制对技术进步的促进会变得更有效率。

综合相关论述，产业的变迁来源于技术进步，而市场机制和政府干预是驱动创新、促进技术进步的两大因素，进而也是促进产业变迁的两大因素，根据市场和政府在促进产业变迁中的主导作用的不同，可将产业变迁形式分为三种：政府主导型、政府市场共同主导型、市场主导型。

政府主导型产业变迁是指主导产业变迁的是政府，政府通过行政手段或选择性产业政策有意识地促进相关产业技术进步，进而参与并主导产业的变迁。所谓选择性产业政策是指政府通过金融、财税等手段或直接配置资源的方式来扶持某一产业，本质上是政府对所扶持产业的发展进行干预，通过对所扶持的产业提供一定的经济租金，使得这些产业的利润率高于市场的平均水平，进而刺激更多资源流入这些产业。政府主导型产业变迁形式中，政府根据全球领先的产业水平以及发达国家产业变迁的路径，结合本国国情，先确定本国优先发展的目标产业，然后通过行政手段或选择性产业政策来促进其技术进步，进而主导产业的变迁，以实现既定的产业发展目标。

政府市场共同主导型产业变迁是指主导产业变迁的是政府和市场，政府先确定优先发展的目标产业，然后通过实施功能性产业政策促进技术进步，进而引导产业的变迁。功能性产业政策是指政策不对特定产业发展进行干预，而是聚焦于产业创新能力的完善，强调通过完善有利于创新的市场制度与市场环境来驱动创新，促进技术进步。同时功能性产业政策定位于完善市场机制和增进市场功能，市场居于主导地位，让市场机制充分发挥其决定性作用。在政府市场共同主导型产业变迁中，政府与市场良性互动，政府根据本国产业现状和全球领先产业的变迁路径，确定本国优先发展的产业和产业发展目标，然后通过功能性产业政策驱动创新、促进技术进步，进而主导产业目标的实现。

市场主导型产业变迁是指主导产业变迁的是市场，产业变迁是市场微观主体在响应市场获利机会时自发进行的，政府虽说也会通过产业政策来调节经济运行，但不会替代市场来主导产业的变迁。在市场主导型变迁形式中，政府无法预知未来的产业变迁路径和目标，只能通过功能性产业政策驱动创新、促进技术进步来实现产业变迁。三种产业变迁形式的区别（见表4-5）：

表4-5　三种产业变迁形式的比较

1.转型经济体产业变迁的历程

根据市场和政府对创新驱动、技术进步的影响效率的不同，经济后发国家发展到经济发达国家，产业变迁的历程大致可分为如下三个阶段：

第一阶段是经济发展的早期阶段，产业变迁形式是政府主导型变迁形式。

经济后发国家在早期的经济发展阶段，产业落后，位于全球产业链的低端，产业技术水平明显落后于世界先进水平，发达国家的产业变迁路径为后发国家提供了一个样本，后发国家的政府比较容易识别出优先发展的产业，进而确定一个产业升级的路径，因此经济后发国家的政府具有信息优势，可以根据发达国家已有经验，结合本国国情，确定本国优先发展的产业和产业变迁目标。同时，后发国家在产业技术水平上与发达国家存在巨大差距，先进国家有现成的技术，后发国家可以利用引进技术，通过模仿和学习来消化吸收，进而提高产业的技术水平，因此，对自主创新的需求不强烈。产业技术水平的提升主要依赖于技术的模仿和引进吸收，而企业引进技术的障碍来源于缺乏资金，此时，对优先扶持发展的目标产业，采取行政手段或实施选择性产业政策，通过资金补贴、信贷支持等手段来满足企业的资金需求，吸引社会资源大量进入优先发展行业，形成规模优势。后发国家原本落后的产业，通过行政手段或选择性产业政策的扶持，在技术引进中达到产业升级，并利用规模优势提升其在国际市场上的竞争力。因此通过发挥选择性产业政策“长于动员模仿”的特点，有利于经济发展，促进产业变迁。另外，在经济发展的早期，后发国家的市场机制往往也不成熟，无法发挥市场有效配置资源的优势，间接促进了选择性产业政策和行政手段在经济调节中的运用。

新中国成立后，我国政府通过引进前苏联的技术发展重工业，此后至改革开放前，政府通过计划经济手段重点发展重工业，我国的重工业体系得以建立，1978-1988年，政府实施产业结构调整政策，重点发展轻工业、第三产业，产业结构不合理的状况逐步得到了改善，缓解了经济发展的瓶颈。受日本等国实施产业政策推动产业发展的影响，我国从1987年引进了产业政策，1989年颁布了《国务院关于当前产业政策要点的决定》，体现了对基础产业的政策倾斜，在90年代，产业政策一方面发挥着对经济的总体宏观指导作用，另一方面又针对需要发展的具体行业制定倾斜政策，通过财税、金融等手段共同推动相关产业技术进步、产业升级。20世纪以来，政府进一步发挥了产业政策促进经济发展、优化产业结构的作用，通过实施产业政策来抑制产能过剩产业、支持重点支柱产业。2005年颁布了《关于发布实施促进产业结构调整暂行规定的决定》，对国家鼓励类、限制类、淘汰类产业分别提出了明确要求，希望通过产业政策主导产业结构的优化及转型升级。从我国政府对产业变迁的影响来看，新中国成立以来，实施的是选择性产业政策和行政手段来主导产业变迁。同样，韩国也经历了类似的阶段，在20世纪60年代初，韩国的工业基础极其薄弱，技术落后、资金匮乏。韩国政府通过制定经济发展规划，开启经济追赶的步伐，积极引进国外技术，特别是轻纺、电力、交通等社会基础性技术，实施产业保护主义政策来促进本国产业发展，到20世纪七八十年代，韩国政府将重化工业作为优先发展的产业，政府为相关企业提供融资和税收优惠，鼓励企业与产学研机构的合作，协助企业引进技术。因此，韩国在20世纪60-80年代，属于政府主导型产业变迁阶段，通过实施政府主导型产业变迁，有力地促进了韩国产业的优化升级。

第二阶段是经济发展到了追赶的后半程，产业变迁的形式应采用政府市场共同主导型产业变迁形式。

经济后发国家经过一段时间的发展后，产业水平有了长足的进步，产业位于全球产业链的较高位置，但产业的整体技术水平与世界先进水平相比还有一定差距，产业的薄弱之处是明显的，目前要优先发展的产业是清晰的，发达国家目前的产业现状为后发国家的产业变迁提供了借鉴，后发国家的政府也很容易确定需要重点发展的产业和目标产业结构，因此，后发国家的政府仍具有足够的信息去确定目标产业。但由于后发国家的产业技术水平与世界领先水平有一定差距，核心关键技术大多还在先进国家手里，后发国家要追赶先进国家的领先水平，必须要在核心关键技术上突破，而核心关键技术是不可能通过模仿和技术引进获得的，因此，后发国家只能依靠自主创新才能获得所需的核心关键技术。此时，若实施选择性产业政策，会因选择性产业政策“短于激励创新”的特点而难以成功，因为通过选择性产业政策来主导自主创新，由于政府不是技术部门，也不直面市场，对自主创新难以把握，同时，选择性产业政策带来的租金会弱化企业的创新动力。而作为市场微观主体的企业，直接面对市场参与竞争，在优胜劣汰的压力下，为了生存和盈利，企业具有与生俱来的动力去进行自主创新，因此政府应运用功能性产业政策，聚焦于创新能力的完善，增进市场机制，让市场机制发挥决定性作用，通过市场机制来促进企业自主创新、技术进步，进而实现核心关键技术的突破，从而达到重点产业的优化升级，实现产业的变迁。此时，后发国家已经经过了一段时间的经济发展，市场机制也比较成熟，市场在资源配置中发挥了较重要的作用，也有利于政府有效实施功能性产业政策。

20世纪90年代后，发达国家在核心关键技术上的保护使韩国在核心技术的引进上变得困难，通过创新驱动技术进步是韩国产业升级的迫切需要，韩国政府根据当时全球产业发展的趋势，将重点发展的产业定位于半导体、电子、通讯领域。同时，选择性产业政策逐步让位于功能性产业政策，完善市场机制和创新环境来促进技术进步，政府对市场微观主体的直接干预逐渐减少，转而大力支持基础研究，激励企业加大研发力度，促进产学研合作，加大保护知识产权的力度。进入21世纪后，韩国政府开始聚焦于信息、智能机器等科技领域，政府进一步加强基础科学研究力度，同时，进一步深化市场机制改革，精简政府职能，让市场机制在促进技术进步、产业升级中发挥决定性作用，这表明自20世纪90年代以来，韩国逐步进入了政府市场共同主导产业变迁阶段。

第三阶段是当经济处于全球领先水平时，产业变迁的形式应该采用市场主导型变迁形式。(www.xing528.com)

当后发国家已发展成先进国家时，产业已处于全球产业链的前沿，此时，产业优化升级来源于创新驱动的技术进步，而创新具有高度的不确定性，这意味着未来产业的发展具有不确定性，政府无法预知未来的创新路径，也就不具备足够信息去准确判断未来产业变迁方向，因而政府无法确定优先发展的目标产业并主导产业的变迁，因此信息劣势使政府无法有效实施选择性产业政策。而且，选择性产业政策会滋生政策的寻租行为，弱化企业的创新动力。因此，政府的职能只能是通过功能性产业政策进一步发挥市场机制的作用，完善创新的市场环境，强化基础研究，加强人才培养，以及在公共领域弥补市场的不足，通过市场机制鼓励创新、促进技术进步，由市场微观主体企业在市场获利机会的激励下努力创新。由于企业对市场需求有更精确的领悟，具有很强的寻找新发展机会的能力，在激烈的市场竞争中，企业会不断地创新来引领产业的变迁。因此，当经济处于全球领先水平时，创新驱动的技术进步是产业变迁的根源，政府的信息劣势使其无法主导产业变迁，而市场成为产业变迁的主导力量。

二战后的这几十年，美国的产业水平一直位于全球产业链的顶端，处于世界领先水平。这期间，美国的产业在不断变迁，主导产业在不断变更，但主要是市场竞争的结果，政府在产业变迁过程中的作用并不明显。在产业变迁的过程中，美国政府也会进行干预，但政府尽量位于经济的“边缘”，美国产业政策的重点放在经济的基础设施和公共性较强的产业领域，如农业、科学研究等，美国很少运用行政手段支持某一行业或部门，政府对经济的干预并不是给予某个特定的产业，而是具有通用性，这种通用性主要体现在：一是完善各种法律法规，健全市场功能，形成良好的制度环境、市场环境，为企业创新提供良好的外部环境来驱动创新、促进技术进步。比如为了促进科技成果转化，从1980-2015年的35年间，美国出台了《杜拜法案》（1980年）、《小企业创新发展法》（1982年）、《联邦技术转移法》（1986年）等十多项法律法规来促进和规范科技成果转化；二是对公共性较强的领域进行扶持，如科学研究，在美国科技发展的过程中，一直都得到了政府的大力支持。这说明二战以来，美国采用的是市场主导型产业变迁形式。

2.经济新常态下我国产业变迁形式的选择

经济新常态下，我国产业变迁的形式只能是政府市场共同主导型变迁形式，这是由我国产业在全球产业链中的位置、创新需要等因素决定的。

第一，我国产业在全球产业链中的位置。经过改革开放40年的发展，我国产业水平得到了长足的发展，在有些领域，如高铁、特高压输变电、网络应用等产业的科技水平已达到了全球领先水平，但跟西方发达国家相比，我国整体上产业水平还有一段距离。我国虽说已经建立了大而全的完整的工业体系，但基础工业仍然薄弱，在制造业的许多领域，有难度的核心技术，大多数都被国外垄断。有许多产业，我国与全球领先水平还有明显差距，特别是许多关键领域，大量依赖于进口，没有实现独立自主。目前我国产业的技术水平整体上处于技术追赶后半程（工信部部长苗圩，2018），对照我国产业水平与西方发达国家的差距，我国政府仍然具有信息优势获得产业变迁的方向，进而确定目标产业，即政府依然可以参考全球领先的产业现状和西方国家的产业变迁经验，结合我国国情，来确定优先发展的产业和目标产业结构，进而引导产业变迁。

第二，创新需要。在经济发展新常态的今天，我国在许多重要领域的核心关键技术仍然依赖于进口，没有实现独立自主。重要产业的核心关键技术要达到甚至赶超全球领先水平，通过引进和模仿已不可能，需要通过自主创新才能实现赶超。而选择性产业政策的行政干预过多，不利于市场公平竞争，会诱使企业将更多的资源用于寻求各种优惠政策带来的“租金”上，不利于调动市场微观主体的积极性，所以，采用选择性产业政策的扶持会弱化企业的创新激励，对创新有较大的抑制作用，因此，选择性产业政策“长于动员模仿，短于激励创新”的特点决定了选择性产业政策已经不适应创新需要。自主创新需要充分发挥市场机制的作用，需要构建有利于技术创新的市场环境和创新体系，而激励、支持自主创新是功能性产业政策的重要特征，因此，在经济新常态下，需要实施功能性产业政策，通过功能性产业政策，引导企业自主创新，来实现重要领域的核心关键技术上的赶超和产业变迁。

3.经济新常态下我国产业变迁的具体对策

根据经济新常态下我国产业的现状，我国产业变迁应采用政府市场共同主导型形式，结合我国产业的现状，具体对策如下：

首先，确定优先发展的目标产业。

政府根据目前全球领先产业水平，结合我国的现实需要和自身的比较优势，借鉴发达国家产业变迁的经验，确定应重点突破的产业和优先发展的产业。

经过改革开放40年的高速发展，我国的产业水平虽说正在崛起，但产品主要还是以低端产品为主，与先进国家还有较大差距，经济规模大而不强，自主创新能力弱，关键核心技术与高端装备对外依存度高，核心关键技术尚需突破。目前，西方发达国家正大力推进以人工智能、清洁能源、机器人技术、量子信息技术、生物技术为主的新技术革命，对我国的产业升级提供了新的机遇和挑战。

根据我国产业的现状以及我国与发达国家领先产业的差距，我国需要加强重要领域的核心关键技术的攻关，需要突破目前较为紧迫的对产业链影响很大的关键技术。重要领域的核心关键技术的突破，直接关系到我国产业的未来竞争力，决定我国能否整体达到全球领先水平。为此，2015年我国政府印发并全面推进实施《中国制造2025》，在《中国制造2025》中推出了重点发展新一代信息技术产业、高档数控机床和机器人、航空航天装备、海洋工程装备及高技术船舶、先进轨道交通装备、节能与新能源汽车、电力装备、农业机械装备、新材料、生物医药及高性能医疗器械等十个产业，明确提出了到2025年，自主知识产权高端装备市场占有率大幅提升，核心技术对外依存度明显下降，重要领域装备达到国际领先水平。

其次，实施功能性产业政策，引导目标产业的实现。

第一，积极完善市场机制，让市场在资源配置中发挥基础性作用。为此，一是加强有利于市场机制发挥作用的各种制度的建设，完善与规范相关的法律体系。二是减少政府直接干预市场的行为，深化政府管理体制机制改革，大幅度减少对市场微观经济活动的干预，将政策取向转为维护市场公平竞争、维持良好市场环境上。三是加强市场各种基础设施的建设，包括物质性基础设施、社会性基础设施、制度性基础设施，降低市场的交易成本，提高市场的运行效率。

第二，构建有利于自主创新的市场环境。为此，一是完善与知识产权保护相关的法律法规及其执行机制；二是构建科技咨询和信息交流、科技成果评估、技术转移等科技服务公共平台及产学研合作的服务平台，三是建设和完善创新中的风险共担和利益共享机制；四是构建多层次的人才培养体制，为创新培养所需的各类人才。

第三，间接引导目标产业的实现。创新驱动的技术进步是实现目标产业的唯一途径，针对优先发展的目标产业，政府要通过间接的方式引导社会资源实现产业目标。为此，一是政府加大对与目标产业有关的基础性理论研究、共性薄弱环节、基础性技术瓶颈的支持；二是为目标产业提供信息服务；三是加强对目标产业所需人力资本的培育；四是完善目标产业产学研结合的机制，打破限制科技创新和科技成果转化的体制机制约束。