社会保险争议的种类和性质

(一)社会保险争议的种类

社会保险是国家和社会，在国民因年老、工伤、患病、失业、生育等原因，导致暂时或永久丧失生活来源时，依法给予一定的物质帮助，以保障国民基本生活需要的一种社会保障制度。我国社会保险包括基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险。社会保险争议是指公民因用人单位违反法律法规的规定或者劳动合同的约定，不交、少交或拖延社会保险费，或不支付、少支付社会保险待遇等引起的纠纷。

社会保险争议是社会保险关系主体因社会保险的权利享有、义务分配和事务管理发生的争议。[3]该定义认为，社会保险争议主要包括用人单位与职工之间基于劳动关系因社会保险费的缴纳发生的争议;社会保险缴费人(用人单位和职工)与社会保险经办机构之间因社会保险缴费、支付发生的争议; 社会保险缴费人和其他组织(主要为社会保险定点服务机构)因劳动保障行政部门的社会保险管理行为发生的争议。

社会保险争议主要有以下五种:

(1)因用人单位拒缴或拖欠社会保险费而发生的争议。这是我国目前社会保险争议中最多的争议。此类争议涉及的主体有两个: 缴纳社保费的义务主体是用人单位和劳动者，收缴社保费主体是社保经办机构或者税务机关。此类争议主要是保险关系建立后，用人单位不依法履行自己的缴费义务，或履行义务存在瑕疵的行为。拒缴是指用人单位未依照法律规定或劳动合同约定，未为劳动者缴纳社会保险费的行为; 少交是指用人单位虽为劳动者缴纳了一定的社会保险费，但其缴费数额没有达到法律法规规定的数额; 拖欠是指用人单位未依照法律规定或劳动合同约定的时间为劳动者缴纳其应当缴纳的社会保险费。

用人单位拖欠或者拒缴社保费，一般不会只拖欠或者拒缴个别劳动者，而是包括全体或者大部分劳动者。因此，此类争议往往具有集体争议的性质。

此类争议在学界和实践中也是争论最大的，对其法律定性和法律适用都是众说纷纭的，还没有统一的结论，是我们研究社会保险争议的主要问题。

(2)参保争议。它指用人单位依法应当履行自己的法定义务，应当参加社会保险而未参加，劳动者要求建立社会保险关系的争议。

(3)社会保险赔偿争议。它指因劳动保险事故发生后，劳动者依照法律法规的规定，要求用人单位赔偿因其不交、少交或迟交社会保险费的行为所带来的社会保险待遇损失的争议。司法实践中主要包括工伤损害赔偿和医疗保险赔偿争议。

(4)合同争议。它指用人单位与劳动者因劳动合同或集体合同约定的社会保险事项，而发生的争议。主要是约定缴纳社会保险费用的争议。

(5)社会保险金发放争议。它指社会保险经办机构与劳动者或离退休人员，因保险金的审核、认定、发放等社会保险事务而发生的争议。此类争议的主体是社会保险经办机构与劳动者或离退休人员，而不是企业。

(6)社会保险处罚争议。它指有权处罚机构因处罚用人单位违反其应当履行社会保险义务引起的争议。

(二)社会保险争议的性质

司法实践和学术界对社会保险争议的性质一直是有争议的，莫衷一是，见仁见智。笔者将归类为三种: 一是“劳动争议说”; 二是“行政争议说”; 三是“混合说”，社会保险争议部分属于劳动争议，部分属于行政争议。

1.“劳动争议说”

此类规定认为，社会保险争议都属于劳动争议。

此观点将只要是涉及社会保险问题，不管其主体是劳动者与用人单位，还是劳动者与社会保险经办机构，都认为是属于劳动争议的范畴，都应当按照劳动争议的处理程序来办。

有人对此观点从司法实践的角度进行了批判。不区分各种社会保险纠纷的性质而将其一概作为劳动争议案件予以受理，效果不理想，弊端很多。首先，判决难以明确、具体。社会保险费的应缴数额是根据劳动者的月工资总额计算的，由于劳动者每月工资总额总是处于变动之中，当人民法院判决用人单位为劳动者补办社会保险时，判决主文难以对每月应补交的社会保险险种及其数额、补交时间逐一明确。而且，社会保险费缴纳数额的核定权属于社会保险经办机构或税务机关。所以，司法实践中，人民法院不得不笼统地判决由用人单位为劳动者补交社会保险费，而将补交的具体数额交由社会保险经办机构或税务机关核定。其次，判决难以执行，有损司法权威。由于社会保险纠纷的特殊性，人民法院判决的执行需要相关相关行政部门的协助。目前，社会保险经办机构或税务机关与人民法院在可补交的险种、补交的时间等诸多方面存在分歧。导致判决难以执行。再次，不利于及时有效地保护劳动者的合法权益。将社保纠纷作为劳动争议寻求司法救济，必须经过“一裁二审”的漫长过程，即使其诉讼请求最终得到人民法院的支持，结果还是由用人单位向社会保险经办机构或税务机关为其补交社会保险费。若由劳动者直接申请劳动行政部门处理，不仅可以避免“一裁二审”的复杂过程，当劳动者对劳动行政部门的处理不服时，同样可以提起行政诉讼，寻求司法救济，对其合法权利并无损害。[4]钱昭明也认为: 社会保险争议是属于劳动争议仲裁受理的范围[5]，其理由是根据《劳动法》第3条的规定: 劳动者有享受社会保险福利的权利。《企业劳动争议处理条例》把企业与职工之间因执行国家有关工资、保险、福利等规定发生的争议纳入了条例适用范围。

社会保险纠纷应当属于劳动争议案件，且属于人民法院受理民事案件范围，即劳动者对劳动争议仲裁委员会做出的仲裁裁决不服向法院起诉时，人民法院享有管辖权。理由有三: 第一，社会保险纠纷属于劳动争议的受案范围，符合劳动法律法规的相关规定。《劳动合同法》第17条规定社会保险为劳动合同应当具备的条款。因此，用人单位和劳动者之间因社会保险发生的纠纷应当是履行劳动合同发生的争议，因而属于劳动争议。由此可见，用人单位和劳动者之间因社会保险而引发的争议属于人民法院的受案范围。《劳动争议调解仲裁法》第2条规定: 用人单位与劳动者发生的下列争议，适用本法: 因工作时间、休息休假、社会保险、福利、培训以及劳动保护发生的争议。该条规定已非常明确地将用人单位与劳动者之间发生的社会保险这一案件归结为劳动争议案件。依据上述法律法规之规定，用人单位与劳动者之间的社会保险纠纷属于劳动争议的受案范围，符合劳动法律法规的相关规定。第二，社会保险纠纷不纳入劳动争议的受案范围，不利于保护劳动者的权益。人民法院以社会保险纠纷不属于劳动争议和人民法院受理民事案件范围为由驳回劳动者的起诉，实际上剥夺了劳动者的诉权，此举不但违反了法律法规及相关司法解释的规定，而且与劳动法侧重保护处于弱者地位的劳动者之劳动法立法精神相悖，更不符合现代社会以人为本和司法为民的要求。第三，劳动者与用人单位发生社会保险纠纷时，劳动者选择行政救济与选择司法救济并不冲突，两种途径解决方式可相互补充。

基于上述三个理由: 劳动者与用人单位之间因社会保险发生争议，该争议属于劳动争议，属于劳动仲裁和人民法院受案范围。劳动者要求享受社会保险待遇既符合社会保险制度的内在要求，也符合国家相关法律法规的规定。[6]

社会保险争议作为劳动争议的主要构成部分，可能在一段时间内仍然会是争议的主流和焦点，但是随着我国社会保险事业各项制度的不断完善，特别是立法和审判体制的逐步完善，将会大大改善解决争议的法律环境，从而有效降低争议的发生几率并提高审理实效。[7](www.xing528.com)

2.“行政争议说”

很多人认为，社会保险发生的争议不是指由社保费发生的争议，而是指因社会保险待遇发生的争议。[8]

劳动法专家徐智华认为: “劳动争议的受案范围不应涵盖社会保险行政争议”。社会保险争议在劳动和社会保障部颁发《社会保险行政争议处理办法》之前，由于该种争议是基于劳动关系而产生的，故《企业劳动争议处理条例》、《劳动法》有关劳动争议的处理条文，都将社会保险争议涵盖于劳动争议之中。因此，社会保险争议是从劳动争议中分离出来，随经济发展和社会保险立法的完善而形成的一种独立于劳动争议之外的行政争议。社会保险争议与劳动争议曾共存一体，适用同样的法律法规，都是基于劳动关系而产生的争议。但社会保险争议独立于劳动争议范围外后，该种争议发生了质的变化，他认为社会保险争议与劳动争议的不同之处有三: (1)当事人不同。劳动争议发生在用人单位和职工之间，而社会保险争议发生在社会保险经办机构和公民、法人或其他组织之间。显然，社会保险争议当事人的范围比劳动争议当事人范围要宽，不仅包括职工，而且包括非职工以及法人、其他组织之类的主体。(2)争议的性质不同。劳动争议属于当事人关于劳动权利和义务的争执，当事人争议的标的必须是属于劳动关系中的权利和义务; 而社会保险争议则属于当事人之间因经办社会保险事务(登记、变更或注销及审核、缴费、享受待遇不公平等)发生的争议，而经办机构是法律、法规授权的劳动保障行政部门所属的专门办理社会保险事务的工作机构。可见社会保险经办机构属劳动行政部门的下属机构，因此，社会保险争议显然应归属于行政争议范畴。(3)解决争议的途径不同。社会保险行政争议可采用当事人申请复查、行政复议及行政诉讼解决，而劳动争议只能通过劳动仲裁和法院审判解决。适用法律不同。社会保险争议解决适用《行政诉讼法》和《社会保险行政争议处理办法》等法律法规，而劳动争议的解决则适用《民事诉讼法》和《企业劳动争议处理条例》及相关司法解释。[9]徐智华教授认为社会保险争议与劳动争议是具有明显的区别的，他将社会保险争议与社会保险行政争议是等同看待的，他认为“社会保险争议显然应归属于行政争议范畴”。

董保华教授也认为社会保险争议应归属于行政争议。由于我国将社会保险法作为劳动法的调整对象，社会保险争议也完全按劳动争议来处理，《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》完全将养老保险争议作为劳动争议来规定是不恰当的[10]。他认为一旦劳动者发现其账户内保险金不足，根本无法通过劳动争议程序来维护自身的合法权益。用人单位不缴纳养老保险，不能仅视为损害了劳动者的利益，应当视为侵犯了国家和社会的利益; 受到侵害的劳动者虽也可以提起劳动争议程序，以保护自己的民事权利; 但更应通过行政诉讼程序的方式，来维护自己的合法权益。他这样做的好处是有利于明确国家责任，强化社会保险费的征缴力度。国家有关部门在用人单位不依法按时足额征纳或在法律规定的情况下，必须承担有关责任，由于劳动者利益受到侵犯时，国家须承担先行支付的责任，就会促使有关部门提高社会保障的强制程度。

社会保险行政争议具体包括以下种类: (1)社会保险费征缴争议; (2)社会保险待遇争议; (3)关于个人账户的基金数额核定的争议; (4)因社会保险申报、登记等管理事务发生的争议; (5)社会保险行政部门对违反社会保险法的行为进行行政处罚而发生的争议;(6)社会保险经办机构与为社会保险提供服务的机构之间发生的争议; (7)对工伤认定的争议; (8)职业病诊断和劳动能力鉴定争议;(9)认为社会保险经办机构违法收取费用或者违法要求履行义务发生的争议; (10)认为社会保险行政机关未依法履行保护公民社会保险权利的义务而发生的争议; (11)认为劳动保障行政部门或者社会保险经办机构的其他具体行政行为侵犯其合法权益发生的争议。[11]李志强概括的11种社会保险争议都应当属于行政争议的范畴，还是比较全面的。

3.“混合说”

社会保险争议具有复杂性和复合性特征，不能将其简单地划归一种: 要么是民事争议或劳动争议，要么属于行政争议。社会保险争议部分属于劳动争议，部分属于行政争议。

郭捷教授认为: “劳动争议及行政争议与社会保险争议在本质上存在差别，它们在争议主体、内容范围、制度体系、处理原则和程序等方面均有很大差别。”[12]郭捷教授从社会保险权的角度考察认为: 社会权本质决定了社会保险关系不是单纯的民事关系、行政关系，也不等同于劳动关系，人为地将其分解从而分别适用民事或行政程序，不能有效维护社会保险权人的利益以及国家和社会的利益，所以，社会保险权利司法(包括行政司法)救济，既不可单纯依据传统私法原理，也不能单纯依据传统公法原理，而应是建立在公法和私法的调整方法融合的基础上。郭捷教授认为应建立专门性的社会保险权司法救济体制，进而完善社会保险权司法救济体制。笔者认为，郭捷教授的观点可以划归为“混合说”。

(1)因用人单位拖欠缴或者拒缴社会保险费发生的争议不属于劳动争议，持此观点的人还是比较多的，基本形成了一种共识。

缴纳社保费的义务主体是用人单位和劳动者，收缴单位是劳动保障行政部门按规定设立的社保经办机构或者税务机关。用人单位不缴纳社保费，违反的是行政管理法规，损害的不只是劳动者个人的利益，还包括国家的整个社会保障制度。在征缴社保费中形成的法律关系是国家征缴部门与用人单位以及劳动者之间管理与被管理的行政关系，并非劳动争议当事人之间的民事关系。劳动者对用人单位欠缴的社保费既无请求权，也无放弃权。社保费征缴的主体只能是劳动保障行政部门或者税务机关。所以，因欠缴社保费发生的争议，不属于劳动者与用人单位之间的民事纠纷，不应该属于劳动仲裁和法院受理的劳动争议案件的范围。劳动者只有在实际发生退休、失业、患病、工伤等法定事由时，才享有社会保险待遇的请求权，由此发生的纠纷才属于劳动争议。[13]

因企业欠缴职工社会劳动保险费而引发的争议，属于因社会保险权利义务的行使而发生的争议，属于公法性关系而非私法性关系，用人单位不依法为劳动者缴纳社会保险费用，违反的是公法义务而非私法义务，由此引发的争议应属于行政争议而非劳动争议，应该由劳动保险行政部门(社会保险经办机构)或者税务机关行使行政职权强制追缴，而不应纳入人民法院民事诉讼的受案范围。劳动保险行政部门(社会保险经办机构)或者税务机关不履行征缴职责，劳动者可以其行政不作为对其提起行政诉讼，由人民法院通过行使行政审判权判令其履行法定职责。[14]“用人单位没有为劳动者建立社会保险关系或欠缴社会保险费的，劳动者要求予以补缴的，不属于劳动争议，告知劳动者通过劳动行政部门解决。”[15]

(2)有观点认为，社会保险赔偿争议属于劳动争议，而不是行政争议。

从社会保险费的性质来看，社会保险费是由国家强制用人单位，也包括劳动者，缴纳的具有保险性质的、以劳动者为保险受益人的保险基金。社会保险费由国家作为基金投资人占有、使用并保值增值，劳动者只享有社会保险的期待权。在各项社会保险中，劳动者仅是国家规定的直接受益人，是社会保险待遇的权利主体。在行政征缴关系中，劳动者和用人单位之间并不因此形成债的关系。在退休、失业、患病、工伤等法定情形出现时，劳动者的利益受损，劳动者和用人单位之间就形成实际的债权债务关系，劳动者就具有实际的诉权，双方因此发生的争议，依法属于劳动争议，可以通过仲裁及诉讼方式解决。[16]

社会保险损失赔偿关系到劳动者的生老病死，是劳动者的活命钱，如果人民法院将社会保险损失赔偿纠纷拒之门外，只能使劳动者的权益受到侵害而得不到救济。“将用人单位未为劳动者缴纳社会保险费用发生的纠纷规定为人民法院受理的劳动争议案件，由司法最终来保障劳动者社会保险等待遇，实乃救济劳动者合法权益之根本。”[17]我们正在建设法治国家，将所有纷争(当然包括劳动者追索社会保险待遇的纠纷)最终纳入司法审查之范畴，是大势所趋。劳动者与用人单位之间基于劳动关系产生的社会保险费争议属于劳动争议，劳动人事争议仲裁委员会和法院应当依法受理。

(3)参保纠纷、因瑕疵缴纳行为引起的纠纷及保险金发放纠纷都属行政争议。

对不交、少交或迟交社会保险费等瑕疵缴纳行为及社会保险金发放纠纷属于行政争议，司法实务界已形成共识。参保纠纷的定性上存在较大争议。一种意见认为，此类案件与上述两种社会保险纠纷不同，因尚未参加社会保险，其争议主体只能是劳动者与用人单位而不涉及相关行政部门，不是行政争议。欧阳梅、钟晓奇认为，依法为劳动者办理社会保险与按时、足额缴纳社会保险费一样既是用人单位的法定义务，也是相关行政部门的职责，对于符合《社会保险费征缴暂行条例》第3条规定范围内的用人单位，社会保险保障行政部门或者税务机关不仅有权进行追缴，而且应当进行追缴，其不追缴就是一种失职。没有为劳动者办理社会保险，既是用人单位违反行政法义务的行为，也是行政机关不作为的表现，应属行政争议。但在参保纠纷中，往往涉及一个前提问题，即劳动者和用人单位就双方之间是否存在劳动关系争议，如果存在，则属于劳动争议。[18]

劳动法和社会保障法专家郭捷教授认为: “劳动者与用人单位之间发生的社会保险争议，按照劳动争议处理”。在我国，劳动者的社会保险权益是基于其与用人单位之间的劳动关系而产生的，《劳动法》第72条规定: “用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费。”用人单位基于劳动关系为劳动者缴纳失业、养老、医疗、工伤等社会保险费，当劳动者的社会保险权益受到用人单位的侵犯时，按照劳动争议来处理和解决。《劳动争议调解仲裁法》规定了劳动争议的处理原则、机构和程序，简称为“一调一裁两审判”，调解并非必经程序，仲裁是必经程序，审判是最终程序。人民法院只受理当事人不服仲裁而起诉的社会保险争议案件，由民事法庭依民事诉讼程序审理。

用人单位或劳动者与社保经办机构之间因社会保险产生的争议不属于劳动争议，应当通过其他法律途径寻求救济。[19]郭捷教授也认为: “公民、法人或者其他组织与社会保险管理机构之间发生的社会保险争议按照行政争议处理和解决。”[20]郭捷教授认为公民、法人或者其他组织对于经办机构未按规定审核社会保险缴费基数、未按规定核准、支付、调整社会保险待遇等具体行政行为，可先向做出该具体行政行为的经办机构申请复查; 对复查决定不服，或经办机构逾期仍未做出复查决定的，可向直接管理该经办机构的劳动保障行政部门申请行政复议; 对行政复议决定不服的，可依法向人民法院提起行政诉讼。《劳动争议调解仲裁法》也明确指出用人单位与劳动者发生的社会保险争议属劳动争议适用本法。《劳动争议调解仲裁法》规定社会保险案件实行有条件的“一裁终局”，即对因执行国家劳动标准在社会保险方面发生的争议案件的裁决，在劳动者在法定期限内不向法院提起诉讼、用人单位向法院提起撤销仲裁裁决的申请被驳回的情况下，仲裁裁决为终局裁决，裁决书自做出之日起发生法律效力; 而个人及其亲属或者参保单位，对社会保险经办机构做出的有关社会保险费征缴和待遇支付决定争议及参保单位、个人及其他有关单位对劳动保障部门做出的行政处罚(涉及社会保险事务管理)决定争议属行政争议，适用行政争议救济方式予以救济。行政争议救济方式即行政复议与行政诉讼。[21]

上述作者通过分析《社会保险法》(草案)和现行法律，是赞同将社会保险争议分别定性为劳动争议与行政争议的，针对不同的社会保险争议实施不同的争议解决机制。