审视养老保险双轨制的现状和问题

在我国企业职工和公务员的养老制度是完全不同的，一直以来实行的就是所谓的“双轨制”。

所谓养老双轨制，是指始于20世纪90年代初的公务员、事业单位、企业单位退休人员分别实行不同的养老金制度。“双轨”的表现主要有两个方面: 一是养老保险的统筹办法不同，企业由职工和单位按照一定的标准和比例缴纳，而行政事业单位则由财政统一拨付; 二是享受标准不同，机关事业单位退休人员的养老金远远高于企业退休人员。简而言之，就是公务员不缴纳一分钱的养老保险，却领着高出企业退休人员几倍的退休金。[1]

社会保险立法应着力解决社保的“公平”和“普惠”问题。从公平的角度来看，要着力解决公务员与企业职工退休金“双轨制”问题。据全国人大常委会法制工作委员会行政法室提供的资料显示，由于“退休双轨制”，待遇差距问题越来越突出，全国机关单位人员退休金平均高出企业两倍多，随着津补贴改革的到位，差距还将进一步扩大。难怪有职工发出这样的感慨，“本是同根生，贡献也相同，待遇低几倍，何以论公平。”很显然，公务员与普通群众在社保待遇上过于巨大的差距，违背了社会公平，在公务员和普通群众间人为划出身份鸿沟，打上身份烙印，不利于和谐社会的建设。《中国青年报》社会调查中心通过网络，对2070人的在线调查显示，60.9%人认为在我国社保最急需消除公务员与群众社保的差别。这一调查体现了公众对社保立法公平的期待。从普惠的角度来看，当前社保领域存在的不平等、不均衡问题，特别是社保覆盖面过窄以及城乡保障水平差距过大问题，在一定程度上制约了社保公共服务职能的发挥。推进社保的公平和普惠，让每个公民都沐浴在社保的阳光之下，这是理性政府的必然追求，也是实现社会公平正义的客观需要。[2]

养老保险的“双轨制”人为地以身份确定养老的待遇问题是非常不合理的。“要求取消退休双轨制”，或者说“养老金双轨制”的呼声，是老百姓最关注的热点问题。《社会保险法》没有克服这一缺陷，反而以立法的形式间接承认了不合理的养老保险的“双轨制”。

《社会保险法》第10条规定: “公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定。”这意味着公务员和参照公务员法管理的工作人员将不受《社会保险法》的调整。“公务员和参照公务员法管理的工作人员”与一般公民分别适用不同的法律，即法律对人的效力问题，此条文再次制造了“双轨制”与法律的公正、平等原则相背离。

我国官方很多人对改革养老保险的“双轨制”都是持肯定态度的，但是，改革的阻力和难度也是非常大的。全国政协委员、中国经济体制改革研究会会长宋晓梧建议: 建立企业职工和机关事业单位退休人员养老保险的统一制度，以减少不必要的矛盾和攀比。宋晓梧介绍，在“十二五”纲要和总理的政府工作报告里都非常重视这个问题，现在提出来，是要建立企业退休人员养老保险待遇正常增长机制。

“养老事业的社会定位不明确、行业条块的划分、利益的驱动”，成为养老并轨难以推行的原因。”全国政协委员、中国京剧院院长吴江委员认为，现在的养老并轨难以推行，是因为“行业条块的划分、利益的驱动，谁都愿意多挣钱少付出”。而这一切的根源，“其实还是定位问题。如果是产业，就要追求利益的最大化; 如果这是一种公益事业、是人人都应该关心的事业，是社会责任，那么，并轨、合作的问题，这些就好解决”。[3]他比较深刻地分析了并轨难原因，要解决并轨难的问题，首先是给养老事业定位，养老事业的社会定位应当是属于公益性的，不能属于商业产业性，这是解决双轨制的基本前提。

温家宝总理认为: 养老金双轨制是不合理。2011年2月27日，温家宝总理在新华网和网友在线交流时，指出养老金双轨制“这个现象是不合理的”，并提出三项解决措施: 继续提高企业离退休职工待遇、在企业具有年薪的地方应拿出一部分来增加退休职工的工资、在机关和事业单位实行养老保险改革等。在《人民日报》和人民网联合推出的两会热点调查中，有超过九成网友认为，“双轨制”非常不合理。

2011年两会期间，两会代表、委员及新闻媒体，再次痛批双轨制，取消退休“双轨制”、缩小养老金悬殊差距问题，再次成为国家两会的焦点、社会关注的热点问题。

《新京报》2011年3月2日发表专门针对“双轨制”的《社论》，认为“养老金双轨制”最直接的表现是养老金金额的差别，深层的原因则是养老金计算方式、来源、管理等方面的不同。机关、事业单位实质是财政负担，这种单位负担制形成了社会保障的制度性区隔; 企业单位的社会保障则是社会化，养老金水平与企业、个人缴费基数和年限直接挂钩，缴费基数普遍按照企业的“基本工资”执行，直接导致企业职工退休后养老金数额偏低。

《新京报》的《社论》认为“双轨制”的危害是巨大的，必须改革。这种局面的危害性是严重的，直接导致相关群体产生深刻的被剥夺感、被抛弃感，不利于社会公平、稳定与和谐。养老金是社会对劳动者的“反哺”，公平公正理应是首要规则。这种新旧体制交错、制度区隔严重的局面，迫切需要改革。“养老金双轨制”问题成因、危害，改革的必要性和紧迫性等，社会早有共识，关键是决策者的勇气、决心以及具体方案层面的问题。现在的关键不是“提办法”，而是“下决心”。解决“养老金双轨制”问题迟迟得不到推进，一个重要原因是政府机关工作人员，既是养老制度的制定者，又是受益者，双重身份之间存在利益冲突。可以预料，如果要削减现有群体的养老金待遇，自然会面临很多阻力。要解决这个问题，不妨走“帕累托改进”或增量改革的路子，不减少各群体现在养老金的数额，但增量部分绝大多数用于企业退休人员等弱势群体的福利增长。不“削峰”，但要大力、尽快“填谷”。解决“养老金双轨制”问题，责任感和勇气目前来说是第一位的。[4]

“双轨制”的不公平之处主要在于: 从退休前的个人缴费来看，企业人员要缴纳养老保险，公务员则不用缴费，由财政全额拨款; 从退休后的养老金金额来看，企业人员退休金只有退休前工资的30%左右，公务员则能达到90%左右，退休后企业人员退休金只有公务员的1/3左右。虽然近年来国家一直在通过政策调整改变这种“不合理”，比如，自2005年起国家连续7次提高企业退休人员基本养老金，但是，“七连涨”远远没有弥合“双轨”悬殊。公平是社会保障的本质和核心，“公平原则”也一直贯穿着社会保障思想发展和制度建设的始终。鉴于此，“养老金双轨制”逐步走向“并轨”乃大势所趋，但如何“并轨”? 是“削峰填谷”还是“补短板”? 借鉴国际经验，“与国际接轨”也不失为一种选择。目前很多国家的养老制度，均是在一个无差别的基础之上才有职业差别。比如日本，其养老金制度由三部分组成: 以全体国民为对象的国民年金; 以公司职员为对象的厚生年金; 以公务员为对象的共济年金。国民年金是“基础年金”，所有居民都参加，在此基础上，才区分职员与公务员，才有厚生年金或共济年金。在美国，政府强制执行的“社会保障计划”为全社会提供基本的退休生活保障，然后才是公共部门养老金计划和雇主养老金计划。即便是发达国家，也没有实现养老金绝对均等，职业差别依然存在，但起码都在一个“轨道”上，起码都有兜底性的基础养老金，至少在基础养老金这一块上大家绝对公平，不管是公务员，还是事业单位人员，抑或是企业职工，拿到的基础养老金都一样，以保障基本生活无虑，体现公平要义。我们目前是“多轨”并行，差别悬殊，且分属不同部门机构负责，不好衔接。鉴于此，一些国内学者曾提出，我国可借鉴国际惯例，把养老金分成“基础养老金”和“职业年金”两部分——“基础养老金”统一由政府筹资，全民一致，体现社会保障均等化、公平化; “职业年金”则由个人缴费，体现职业差别。这样，即便有部分人退休后多获一份“职业年金”收益，也相当于个人投资所得，应不至于招致“双轨制”下的激烈反对。深圳市针对聘任制公务员实行的养老机制中，就有“职业年金制度”，以探索公务员与其他职业群体进行养老制度衔接。当然，这只是一个过渡性机制，“养老金并轨”的目标，就是实现无差别的基础养老，如果“职业年金”也能全民化，那就善莫大焉了。[5](www.xing528.com)

全国政协委员于天忱认为，如果现有养老金管理体制不变，即使年年涨，政府机关、事业单位退休人员与企业退休职工养老金差距越拉越大的现象就不会得到根本改变，企业退休职工的不平衡心理仍不会有太大改善，这种情况显然不利于和谐社会建设。在退休人员养老金管理上，一直执行着政府机关和事业单位退休人员享受“财政补贴”，企业退休职工按“社会保险统筹”的“双轨制”。目前我国经济社会已有巨大进步，人均GDP超过4000美元，应当根据新情况及时改“双轨制”为“单轨制”，实施养老金一体化的集中统一管理，以保证社会公平、确保社会和谐稳定。可以借鉴效仿离休人员养老金“单轨制”模式，将企业退休人员与政府机关、事业部门退休人员养老金管理并入同一序列，统一政策、统一标准、统一管理，彻底改变“政出多口、差异过大”的弊端，提高企业退休人员的生活水平。[6]

“养老双轨制”已成为严重影响社会就业平衡、人才合理流动的制度性障碍，不仅遭到了公众的广泛质疑，也引起了国家有关部门的重视。2005年至今国家已连续六年七次提高企业退休人员基本养老金，然而，由于企业退休人员养老金的涨幅远小于公务员养老金的涨幅，从而导致两者之间的差距不仅没有因为企业退休人员养老金“七连涨”而缩小，反而呈现出越拉越大的趋势。针对部分全国人大代表和政协委员要求废除“养老双轨制”的呼声，2010年3月9日，人力资源和社会保障部副部长胡晓义在十一届全国人大三次会议举行的记者会上透露: 至于养老金在机关、事业和企业单位之间的制度衔接问题，是一个复杂的渐进过程; 我们现在在五个省进行事业单位基本养老保险制度改革的试点，希望摸索出更多的实践经验，不断完善，然后逐步推开。对此笔者以为，对于像“养老双轨制”这样涉及众多人切身利益的事情，应当突破“先试点、再推广”的传统工作模式，不宜一拖再拖，让更多人及时享受到公平的阳光。在职时，公务员与企业单位职工待遇上有所差别，尚能理解; 但是，退休后大家都是“社会人”，如果待遇差别过大，就违背了公平正义的社会保障原则。笔者以为，在我国财力日益增长的今天，废除“养老双轨制”的时机已经成熟。[7]

清华大学劳动法专家杨燕绥教授认为: 我国的社会保险法要正视养老金去保险化的发展趋势。基于公平和效率相结合的原则，养老金制度的发展趋势是“国民年金全民化和低保化、个人账户全民化和制度化”，前者为公共品，属于福利范畴，是政府的直接责任，依赖财政担保; 后者为准公共品，属于储蓄范畴，是政府的相对责任，依赖养老金市场的公共治理; 两者均不具有保险特征。因此，建议草案淡化养老保险内容，不要为社会统筹与个人账户继续混账管理提供立法依据，阻碍中国养老金制度定型与科学发展。应当尽快制订立体与平面结合的养老金法，形成具有国家应对老龄危机战略意义的养老金制度体系。[8]笔者认为，在《社会保险法》中使用的“养老保险金”一词是极不科学的，不能将养老与保险紧密联系在一起，应该将其“保险”二字去掉，可以用“养老金”或“年金”之词，先从形式上去“保险化”。

[1] 参见瞿玉杰: 《取消养老双轨制应尽快提上日程》，载《大众日报》2011年2月12日第A6版。

[2] 参见孙瑞灼: 《社会保险立法重在“公平”和“普惠”》，载《职业》2010年第28期，第70～71页。

[3] 杨华云、汤旸: 《养老保险双轨制应统一》，载《新京报》2011年3月19日第A12版。

[4] 《解决“养老金双轨制”应有时间表》，载《新京报》2011年3月2日第A02版。

[5] 参见薛世君: 《养老金并轨须先夯实基础》，载《广州日报》2011年3月3日第A8版。

[6] 参见王笑梅: 《于天忱: 应改养老金“双轨制”为“单轨制”》，载《辽宁日报》2011年3月7日第A02版。

[7] 参见瞿玉杰: 《取消养老双轨制应尽快提上日程》，载《大众日报》2011年2月12日第A6版。

[8] 参见杨燕绥: 《〈社会保险法〉立法建议》，载人民网，http: //society.people.com.cn/GB/11091858.html，发布时间: 2010年3月8日，访问时间: 2011年7月5日。