减少授权条款，为何有必要？

笔者分析认为，应当减少《社会保险法》的授权条款立法，使我国的《社会保险法》更加完善。

(一)内容上的因由

从《社会保险法》之授权立法的内容来看，其内容往往都是社会保险法中非常重要的基本问题，法律不必须作出明确规定的，而不应当授权立法，将本身应当由社会保险法明确的重要问题，授权给行政部门，就是将立法问题“降格”为了行政规章，使《社会保障法》之法律权威性大打折扣。

社会保险法中非常重要的或者是非常基本的问题，需要立法作出权威性的规定，是不应授权行政机关立法的。即便必须进行立法授权也须慎重，应当以必要为限，并应有所节制。国务院作为最高国家行政机关，其立法应限于行政管理事项，而社会保险方面的事项绝不仅仅限于行政管理问题，社会保险法作为社会法的组成部分，不属于单纯的行政立法，以行政立法调整社会保险关系显属不当，由国务院制定任何一个险种的综合性规范都是存在问题的，《社会保险法》可以授权国务院立法的事项应仅限于该法中的行政管理事项部分。[4]因此，从授权立法的内容上分析，《社会保险法》的授权条款不宜太多，限于行政管理事务方面的问题，可以授权立法，社会保险法中非常重要或者是非常基本的问题是不适宜授权立法的。

(二)法理上的因由

从授权立法之一般原理来分析，我国《社会保险法》授权立法条款太多，也是不合适的。

授权立法，从静态意义上说是指无法定立法权的主体(受权主体)根据享有法定立法权的主体(授权主)的立法授权而制定的规范性法律文件。从动态意义上说，授权立法则是指受权主体根据授权主体的立法授权制定规范性法律文件的活动。对于这一界定，国内法学界中的绝大多数学者予以认可。[5]

行政权从本质上说是一种执行权，行政机关取得立法权，最早是通过授权立法的方式，与人们对政府观念的转变和政府自身所具有的极强的适应性密切相关。授权立法的出现破坏了传统立法理论和分权理论，但因其自身所具有的良好的社会效果，故经常被学者喻为一种不得不予以容忍的“祸害”。但是，授权立法毕竟造成了立法权与执法权共同归属行政机关的不合理局面，这种两权合一的状态在下述几个方面应当受到正当性质疑: 第一，行政机关同时享有立法权和执法权，极有可能导致其在立法时过分顾及行政利益，并危及权利自由。第二，授权立法将使行政机关成为“全能政府”，行政机关以自己传统的执法权为基础，通过授权立法和职权立法取得了立法权，通过行政司法又取得了“准司法权”，如此必然造成行政机关既是立法权主体，又是执法权和“准司法权”主体。第三，授权立法混淆了法与行政权的关系。依法律优先原则，行政权由法律所生，依法律行使，对法律负责。行政权借助授权立法和职权立法取得了立法权，破坏了法与行政权的良性关系。第四，授权立法将进一步扩大行政权产生行政权的权力取得方式。[6]

授权立法的过于宽泛、概括和不够明确，可能产生的后果是: 国务院可以制定几乎所有的社会保险方面的规则。授权立法的结果是立法权的有限度转移。国务院本身就是社会保险法律关系的主体之一，同时也是社会保险法的最高执法机关，由其进行社会保险立法的公正性就成为问题。如果这一模式成为现实，在将来中国的社会保险法律体系中，真正起规范作用的将是单行的社会保险行政法规。按草案的处理方式，形式上提高了我国社会保险法的立法层次，而实际发挥作用的仍然是行政法规，立法层次偏低的问题仍未根本改观。[7]因此，从立法权和授权立法的一般原理来看，社会保险法的立法是不宜过多采用授权立法模式的。(www.xing528.com)

[1] 参见胡晓义: 《全面准确领会〈社会保险法〉，积极推动〈社会保险法〉顺利贯彻实施》，载中国政府网，http: //www.gov.cn/zxft/ft209/，发布时间:2010年11月23日，访问时间: 2011年7月5日。

[2] 参见胡晓义: 《全面准确领会〈社会保险法〉，积极推动〈社会保险法〉顺利贯彻实施》，载中国政府网，http: //www.gov.cn/zxft/ft209/，发布时间:2010年11月23日，访问时间: 2011年7月5日。

[3] 参见陈菲、赵超: 《基本养老保险将逐步全国统筹，时间、步骤由国务院规定》，载新华网，http: //news.xinhuanet.com/politics/2010-10/29/c_12716311． htm。发表时间: 2010年10月29日，访问时间: 2011年7月7日。

[4] 参见郑尚元、扈春海: 《中国社会保险立法进路之分析——中国社会保险立法体例再分析》，载《现代法学》2010年第3期，第68页。

[5] 参见卢晖、李长喜: 《授权立法若干问题研究》，载《河南省政法管理干部学院学报》2001年第5期，第58页。

[6] 参见柳砚涛、刘宏渭: 《授权立法的正当性质疑》，载《文史哲》2006年第3期，第166页。

[7] 参见郑尚元、扈春海: 《中国社会保险立法进路之分析——中国社会保险立法体例再分析》，载《现代法学》2010年第3期，第68～69页。