政府应承担就业法律责任

政府在促进就业中应当依法履行自己的法律责任和义务，如果政府违背了法律规定的就业促进义务，就应当承担相应的法律责任，不能因为政府的强势地位而规避其应当承担的法律责任。亚里士多德认为: “法治应包含两重意义: 已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”[17]法治的普遍性原理要求政府也必须服从法律，不得将自己排除法制之外，《就业促进法》更要求政府严格遵守其法定之就业促进义务，如果政府都不率先遵守法律的话，那就是对整个法治环境的破坏。

政府作为公共服务的提供者、公正政策的制定者、公共事务的管理者及公共权力的行使者，须在法治框架内履行职能，实现服务宗旨。政府作为制度的最大供给者和社会治理最重要的主体之一，具有强制优势、组织优势、超强优势和效率优势，因此构建和谐社会，迫切要求政府能提供更有效的公共治理、更充足的公共产品和更优质的公共服务，不断满足社会公众日益增长的需求。同时，和谐社会必然是法治社会，必然要求政府在履行提供社会服务、维护公共利益、承担公共责任和尊重公民权利等职能时，必须以法治作为基石和制度保障，依法办事，依法服务。[18]由此可见，政府的就业促进义务和责任是法治社会中服务型政府的必然要求，真正的服务型政府的重要职责之一就是促进社会的就业和谐。

有人认为政府促进就业的着力点，应包括积极的劳动力市场政策(如职业介绍、培训、就业计划)和被动的劳动力市场政策(如失业救济管理等)，从宏观调控、就业服务和就业监管三类政策入手，以推动经济增长方式转变及产业结构升级、帮助就业弱势群体就业和再就业、协调城市就业与农业剩余劳动人口就业以及维护公正、有序的就业市场环境等方面，帮助企业成为保就业的行动主体。[19]该观点将政府之就业促进的责任分为三大部分: 宏观调控、就业服务和就业监管。宏观调控的目的是完善利益引导机制、提升企业保就业积极性;就业服务政策的目的是健全竞争机制、提高企业保就业的能力; 就业监管政策是为了强化外部约束机制，增强企业保就业责任感。在加大就业服务与扶持政策的同时，要构建企业保就业的外部约束机制以促进就业岗位的稳定。政府在就业促进中还应加强劳动保障执法的监察，同时发挥舆论监督力量，发挥社会舆论的导向功能和媒体监督的威慑功能，督促和约束企业履行其就业促进的社会责任。

劳动法专家黎建飞认为: 政府的就业促进责任应当以法律的形式加以确定，因为就业促进需要采取长期有效的、相对稳定的制度保障。在《就业促进法》中，应当借鉴国外的经验和相关的国际公约，明确规定各级政府有促进就业并确保就业增长的责任与义务，并将这一指标作为国家立法机关监督与考核行政机关效能的重要指标。在经济指标增长的同时，应当要求创造就业岗位和劳动者就业的指标增长。[20]

我国《就业促进法》对各级政府在就业促进中的义务进行了比较全面的规定，但在法律责任的设置中却规定得较少，是我国《就业促进法》主要立法缺陷之一。

《就业促进法(草案)》(以下简称《草案》)第7章专门设置了法律责任，但是仅仅只有四个条款即第59条到第62条，在数量上“先天不足”，不能涵盖就业促进中的许多违法行为，法律责任的范围太小。《草案》规定的责任范围主要是以下四个方面:

(1)劳动保障等有关部门的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。

(2)职业中介机构职业中介活动中的违法行为。①未经许可和登记，擅自从事职业中介活动; ②提供虚假信息; ③伪造、涂改、转让职业中介许可证; ④以职业中介为名牟取不正当利益; ⑤为无合法证照的用人单位提供职业中介服务。

(3)用人单位及其个人提供虚假信息的行为。(www.xing528.com)

(4)企业未提取企业职工教育经费或者侵占、挪用企业职工教育经费的行为。

由此，可以看出，违反《草案》应当追究法律责任的主体仅仅为:劳动保障等有关部门的工作人员; 职业中介机构; 用人单位(含企业)及其个人四类，其中，并没有各级政府，这是法律责任主体设置中的主要缺陷。

《就业促进法》第8章专门设置了法律责任，责任条款由《草案》的四个增加到了八个，加大了《就业促进法》的法律责任，克服了《草案》的责任条款在数量上“先天不足”，基本涵盖了就业促进中的许多违法行为，法律责任的范围比《草案》大大拓宽了，彰显了法律责任的地位。

但是，《就业促进法》对各级政府的法律责任仅仅设置了一条即第63条: “违反本法规定，地方各级人民政府和有关部门、公共就业服务机构举办经营性的职业中介机构，从事经营性职业中介活动，向劳动者收取费用的，由上级主管机关责令限期改正，将违法收取的费用退还劳动者，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”这是法律责任主体设置中的主要不足。

各级政府在就业促进中扮演着非常重要的角色，它是《就业促进法》的最主要的法律主体，各级政府应当是促进就业的“第一责任人”，如果他们违反了就业促进法规定的义务，就必须承担相应的法律责任，在承担法律责任上，是不能享有“豁免权”的。而我国的《就业促进法》中却几乎遗漏了这一重要的法律责任主体，大有“罚‘民’不罚‘官’”之嫌疑。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。”[21]政府在就业促进中一旦违法行使或滥用自己的行政权力，其危害性是巨大的，对《就业促进法》的实施将产生消极的甚至破坏的作用，因此，立法应当加大和加重政府在就业促进中的法律责任，并严格实施，如果有关政府违背了就业促进法，就必须承担相应的法律责任。

针对劳动保障等有关部门的法律责任是: “违反本法规定，劳动保障等有关部门的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任; 尚不构成犯罪的，依法给予处分。”对于这样“粗线条”的表述，很容易流于形式，无法对劳动保障部门构成真正的约束力，而同样是“法律责任”，一旦到了民间中介机构和用人单位头上，就变得具体了。[22]

《就业促进法》中有大量条文规定了“县级以上人民政府”在就业促进中的基本义务，对各级政府在就业促进中的义务进行了比较全面的规定，这是比较科学的，也充分体现了《就业促进法》的内涵，具有立法的先进性，但在法律责任的规定中仅有一条是规定其法律职责的，难怪有人称之为“软法”。该法的“软”除了集中体现在对于各级政府在促进就业的责任，缺乏硬约束，还主要体现在没有对各级政府设置相应的法律责任，这是我国《就业促进法》必须克服的问题之一。