解决三难问题：完善行政诉讼制度

1989年4月4日，第七届全国人大第二次会议通过《中华人民共和国行政诉讼法》，于1990年1月1日施行。该法施行以来，在解决行政争议、推进依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益等方面，发挥了重要作用。但随着我国经济社会的不断发展，行政诉讼制度与经济社会发展不协调、不适应的问题也日渐突出。各方反映最强烈的当属行政诉讼制度的“三难”，即立案难、审理难、执行难。原告的起诉法院不受理，不立案，案件进入不了诉讼的程序，这是立案难。诉讼过程中，原告在审判程序上和实体上的合法权益得不到充分保障，这是审理难。原告赢得了诉讼却赢不回权益，在司法实践中表现为无法执行和迟延执行两种现象，这是执行难。据统计，我国每年因行政纠纷引发的信访案件高达400万至600万件，选择行政诉讼程序解决的只有10万件左右，其中只有27.21%的案件得到实体裁判，这些得到裁判的案件胜诉率又不到10%。当时，由于基层法院受行政机关过度干预，造成行政审判不公正或行政机关拒不履行行政判决等原因，行政诉讼上诉率和申诉率长期居高不下。2011年全国行政案件的上诉率高达72.85%，分别是刑事和民事案件上诉率的6倍和2.4倍。行政案件申诉率也高达8.5%，分别是刑事和民事案件的6倍和6.3倍。2012年和2013年，全国行政案件的上诉率分别为73.51%、72.7%，申诉率分别为8.38%、11.76%。由此导致老百姓“信访不信法”、“信上不信下”，大量本该通过诉讼终结的纠纷都涌入信访部门。

行政诉讼“三难”问题已经严重影响了我国司法公信力，不利于维护社会团结稳定。2014年8月，十二届全国人大常委会第十次会议审议《行政诉讼法修正案（草案）》，与1989年颁布的《行政诉讼法》相比，增改条文过半，修改幅度很大。扩大受案范围、明确可以口头起诉、强化受理程序约束、明确原被告资格、对红头文件的附带审查、明确行政机关拒不履行判决将拘留负责人等是修法的亮点。经过深入细致的调查研究，我围绕解决“三难”，提出了若干修改意见。

针对“立案难”，我建议采用“负面清单”（即概括条款加排除）的方式规定受案范围，扩大受案范围，将行政诉讼对象由具体行政行为延伸至具体行政行为和部分抽象行政行为，降低诉讼门槛。同时，维持目前的基层法院的行政审判庭体制，增加规定当事人在特定情况下的选择权，排除外来干扰。

针对“审理难”，我建议经复议的案件，作出原具体行政行为的行政机关为被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告，促使复议机关摆脱“怕当被告”的心理，使行政复议制度能及时纠正违法行为，给合法权益受损的行政相对人提供救济，从而化解行政争议和矛盾，减轻法院解决行政争议的压力。(www.xing528.com)

同时，我就法院对规范性文件的审查和处理机制也提出了意见。法院作为司法机关，是否有权审查作为具体行政行为依据的规范性文件的合法性，是一个极富争议的问题。这里举个例子，2003年5月27日，拥有法学硕士学位的洛阳中院法官李慧娟在“洛阳市汝阳县种子公司诉伊川县种子公司”一案的判决书中论述道：“《种子法》实施后，玉米种子的价格已由市场调节，《河南省农作物种子管理条例》作为法律阶位较低的地方性法规，其与《种子法》相冲突的条款自然无效，而河南省物价局、农业厅联合下发的《通知》又是依据该条例制定的一般性规范性文件，其与《种子法》相冲突的条款亦为无效条款。因此伊川公司关于应按《通知》中规定方法计收可得利益损失的辩解于法无据，本院不予支持。”结果，判决中的上述论述给李慧娟和洛阳中院带来了麻烦。2003年7月15日，洛阳市人大常委会向河南省人大常委会就该案种子经营价格问题发出一份请示。10月13日，河南省人大常委会法制室发文答复表示，经省人大主任会议研究认为，《河南省农作物种子管理条例》第36条关于种子经营价格的规定与《种子法》没有抵触，应继续适用。同时，该答复还指出：“洛阳中院在其民事判决书中宣告地方性法规有关内容无效，这种行为的实质是对省人大常委会通过的地方性法规的违法审查，违背了我国的人民代表大会制度，侵犯了权力机关的职权，是严重违法行为”，要求洛阳市人大常委会依法行使监督权，纠正洛阳中院的违法行为，对直接负责人员和主管领导依法作出处理，通报洛阳市有关单位，并将处理结果报告省人大常委会。同一天，河南省人大常委会办公厅还向河南省高级法院发出通报，称：“1998年省高级法院已就沁阳市人民法院在审理一起案件中错误地审查地方性法规的问题通报全省各级法院，洛阳中院却明知故犯”，“请省法院对洛阳中院的严重违法行为作出认真、严肃的处理”，“并将处理结果报告省人大常委会”。基于此，我建议在《草案》中明确法院对规范性文件的审查和处理机制，法院可不援引其认为涉嫌违法的行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、规章或其他规范性文件作为裁判的依据，但应按程序把相关异议报送立法机关，将行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例合法性的最终判断权保留给立法机关。此外，我建议事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的一审行政案件，在征得当事各方同意的情况下，适用简易程序，提高审判效率，降低诉讼成本。

针对“执行难”，我建议建立调解制度，提高罚款数额，加强执行力度。不过，败诉的行政机关若不履行相应的法院裁判，应让行政机关或其直接负责的主管人员和其他直接责任人员承担政治责任，而不是行政拘留。

2014年11月1日，第十二届全国人大常委会第十一次会议审议通过《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》。该法第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”同时在第六十四条规定：“人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。”第六十条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。”第八十二条规定“人民法院审理下列第一审行政案件，认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的，可以适用简易程序：（一）被诉行政行为是依法当场作出的；（二）案件涉及款额二千元以下的；（三）属于政府信息公开案件的。除前款规定以外的第一审行政案件，当事人各方同意适用简易程序的，可以适用简易程序。”这些法律条文与我的建议基本一致，进一步鼓舞了我建言献策的信心。